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刘晓庄委员:以"大部制"思路解决民办高校管理失灵
中国网 | 时间: 2008-03-16 | 文章来源: 中国网

在我国法人机构中有企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人四类。首先,民办高校不是企业法人:以营利为目的、具有独立的经济利益,是企业的重要本质属性;而民办教育不得以“营利”为目的,决定了民办高校不能定性为企业法人。其次,民办高校不像是事业单位法人:公办高等院校由国家投资举办属事业单位,而民办高校是个人或社会组织利用民间资本举办的;举办主体的不同,是现有制度中公办高校作为事业单位法人与民办高校的分界点。第三,民办高校显然也不属于机关法人。第四,从民办高校要到民政部门去办理法人注册这点上来看,似乎民办高校应该属于社团法人,显然这不利于高等教育专业属性管理。因此,上述四种类型的任何一种法人都难以对号,至今也没有哪一部法律法规明确了民办高校的法人属性,故现实中民办高校就一直以一种特殊的法人形态存在,由此导致民办高校适用范围的法律环境具有不确定性,造成了许多法律制度之间的冲突和行政管理过程中的“失灵”问题:

其一,地方政府难以把握民办高等教育发展的方向

由于民办高校的法人属性不明,有些地方政府把民办高校当做企业单位来规划,以招商引资的方式来发展民办高等教育;有的则是将民办高校当做民办非企业单位来规划;有的地方政府虽是按照公共事业来规划民办高等教育,但其依据《民办教育促进法》所制定的政策与相关部门的一些政策时有冲突,无法与公办高等教育发展相协调。于是现实中就有如:《民办教育促进法》规定:“民办学校享受国家规定的税收优惠政策”,而《企业所得税暂行条例》则要求民办非企业单位缴纳营业税和企业所得税;同时《公益事业捐赠法》规定,只有向非营利性事业单位捐赠的组织或自然人才能享受税收优惠。

其二,民办高校的师生不能与公办高校师生一样享受同等待遇

同为从事崇高教育事业的民办高校教师在教师资格认定、教师职称的评定、人事档案的管理、科研立项、社会保障等多方面都很难享受到与公办高校教师的同等待遇。例如:民办高校教师的个人养老保险无法可依,只能“就低”参照企业的相关规定执行,从而与公办教师在退休待遇上形成巨大差别,进而影响了民办高校教师队伍的建设。民办高校学生在国家助学金、奖学金、国家助学贷款、学籍管理、表彰奖励、升学、毕业生就业与户口办理、乘车(船)票价优惠等方面难以享有同级同类公办高校学生的同等权利。

其三,造成职能部门对民办高校管理的缺失

《民办教育促进法》对民办学校取得“合理回报”是这样规定的:“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定扣除的其他的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。”而《民间非营利组织会计制度》规定:“任何单位或个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权;收支结余不得向出资者分配;非营利组织一旦进行清算,清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业。”这样民办学校出资人出资部分所形成的校产所有权和从办学节余中提取合理回报的政策均受阻碍。民办高校是适用事业单位会计制度,还是企业会计制度一直以来缺乏明确的依据。由于民办高校法人属性的不确定性,至今政府相关部门未能出台民办高校出资人取得“合理回报”的具体核算标准和办法,同时对要求“合理回报”的民办高校的税收政策至今也无法出台,以至某些举办者抽逃办学资金的现象也难以及时得到纠正。

其四,对民办高校的优惠政策无法落实

由于民办高校的法人属性不明,政策执行中有着很大的人为因素,执行起来没有刚性。例如《民办教育促进法》第四十八条规定:“国家鼓励金融机构运用信贷手段,支持民办教育事业的发展。”但现实中金融机构为了规避自己的风险一般都是按照商业运行方式借贷给民办高校,要么干脆就是不贷款。又如《民办教育促进法》第五十条规定:“新建、扩建民办学校,人民政府应当按照事业用地及建设的有关规定给予优惠。”但大多数民办高校没有同公办高校一样取得政府划拨用地,建设过程中的各项收费也没有获得公办高校同样的减免待遇;学校日常运转过程中的公用事业收费,没有与公办高校同一标准执行,有的则是按企业和商业标准执行。

其五,独立院校成为扰乱高等教育市场的“灰猫”

独立院校按照原来设想,应“三独立”的原则独立于公办高校,纳入民办教育的管理序列。但现实中的独立院校并不需要与民办高校一样到民政部门去办理法人注册登记手续,也没有归口到民办教育管理,成为了既非公办又非民办的“独立院校”,独立院校游离于《高等教育法》和《民办教育促进法》两法监管的边缘,有人戏称独立院校是我国高等教育市场中一只既非白猫又非黑猫的“灰猫”。独立院校这只“灰猫”一方面按公办高校的计划招生,另一方面则按民办高校的标准收费,与纯民办的高校抢夺生源,挤压了民办高校的生存空间,破坏了教育市场的公平竞争原则。

鉴于以上情况,因此建议:

一、要明确民办高校的法人属性

十七大报告提出,要“着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能、形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”,探索政府管理“实行职能有机统一的大部门体制”。根据十七大的上述精神,从目前我国法人分类和《民办教育促进法》的立法意图来看,就民办高校法人属性问题,将其定位于“事业单位法人”最为适宜,并可冠以“民办事业单位法人”或“自收自支事业单位法人”的称谓方式区别于公办高校事业单位法人,但都属于事业单位法人性质。这样的归类有利于政府管理机构的整合;有利于政府部门间协调配合;有利于政府高等教育部门的统一管理;从而能够解决一系列的民办高校法律政策问题。

二、修改《高等教育法》

不论是公办高校、独立院校还是民办高校应将其定位于同一种属性:职能目标的公益性、社会功能的公共服务性,是一种准公益性、非营利性的公共事业服务机构。《高等教育法》和《民办教育促进法》中关于民办高等教育部分的内容基本一致,可将相同的内容合并;同时将那些相冲突的部分(实际操作中也无法兑现)做出修改并调整为一致,从而制定一个新的《高等教育法》以利于政府对公办高校、民办高校和独立院校三种不同投资主体高校的统一规划、统一管理,以适应整个高等教育事业的协调发展。

三、独立院校要名符其实,民办高校的优惠政策要落实到位

新的《高等教育法》要明确独立院校“归位”于民办高等学校,不仅要名符其实地落实三独立原则,而且要在办学资源上不能特殊于一般民办学校。政府在将公办、民办高校置于相同的法律监督管理的同时,要落实法律给予民办高校的优惠政策,在招生计划、税务减免、获得借贷、土地按公用事业用地划拨、会计审计制度一视同仁;让民办高校的教师和学生享受同样的待遇(教师身份一致、教师工龄、教龄相通用,教师可以在公办、民办高校和独立院校之间自由流动,学生毕业、就业待遇一致)。最终目的是给民办高校创造良好的发展环境,形成公办、民办高校相互促进、协调健康发展的新局面。(发言人工作单位和主要职务:民盟江西省主委,江西省政协副主席)

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