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关于改进规划环评工作方法的提案
中国网 china.com.cn  时间: 2009-02-25  发表评论>>

  案由:关于改进规划环评工作方法的提案

  审查意见:建议国务院交国家环保总局研究办理

  内容:2003年9月1日,《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环评法》)正式颁布实施。该法明确要求对土地利用规划,区域、流域、海域开发规划和10类专项规划进行环境影响评价,并且为配合制度的实施,环保部门颁发了《编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行)》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行)》。然而从目前已开展的相关工作来看,由于我国规划体系的复杂性,规划环评在实践中遭遇了许多困难。《环评法》实施4年多来,规划环评制度在许多地方并未真正得到有效实施,其预想的作用也未得到有效发挥。

  目前规划环评工作中存在的问题与不足:

  一、规划体系的复杂性,导致良好的对应关系难以实现。表现为:一是规划类型复杂。例如综合性的规划有国民经济与社会发展规划、建设部门有城市规划、交通部门有交通规划、国土部门有土地利用规划等等。在地方政府层面,由于各地区发展差异较大、部门事权不同,这一问题更为突出。二是规划层次复杂。同一类规划,在不同层级的政府、不同尺度的空间,其关注重点不一样,规划内容的重点不一样,具体的调控手段也不一样。三是规划内容交叠较多。由于部门之间事权划分的问题,同一级政府不同类型的规划存在着较大的交叠关系,例如交通规划和城市规划都涉及交通,土地利用规划与农业规划都涉及基本农田保护等等。

  二、技术方法上存在问题。现有规划环评的做法,大多是对已形成的规划草案进行评估。由于规划体系的复杂性和技术方法体系尚未成熟,这一从建设项目环评脱胎而来的做法在实际操作中存在着较多的问题。一是评估成果不够全面。由于规划类型不同、层次不同,仅依靠相关规范标准开展工作,规划环评难以把握不同规划的评估重点。二是采用的方法和标准过于僵化。规划环评对影响因素和影响后效的考虑,其综合性要远远高于项目环评,因此在实践中经常会出现难以进行定量预测和分析的情况。三是难以处理规划自身内容与规划环评之间的关系。一部分规划尤其是综合性的规划,本身就进行了生态环境影响的考虑,存在生态环境保护的内容。

  三、难以体现战略环评的要求。颁布的《环评法》内容中并没有明确提出规划环评的工作程序要求,虽然国家环保局在随后出台的《规划环境影响评价技术导则(试行)》中提出了规划环评的早期介入原则和工作程序的要求,但并未与具体的政府决策流程建立联系。因此,现有的规划环评大多是在决策链的末端进行,既难以应对规划环评的对象——我国复杂的规划体系,也无法体现规划环评作为战略环评的重要意义所在,从而在实际操作中造成了许多问题。因此,要扭转目前规划环评推进受阻的局面,当务之急是改变现有的规划环评工作方法。

  对此,我们提出以下建议。

  一、分阶段控制评价过程和内容。

  在工作阶段设计上,应根据规划工作内容的不同阶段开展不同的环境研究,同时加强对规划实施后的动态跟踪工作,视情况开展环境监察与审核,确保环评目的的实现。

  1.前期研究阶段,规划工作内容主要是项目策划和调研,而规划环评的主要工作是任务解读与环境因素现状调研,具体包括:规划项目内容与要求解读;环评工作边界的界定;设计选用评价方法;相关要素的现状调研等。比较重要的规划,应形成环评工作大纲。

  2.目标评估阶段,规划主要工作是制定规划目标和规划思路等策略性内容。此时规划环评的工作重点包括两个方面:一是评估规划目标和手段的环境可行性,即发展目标是否超出了资源承载力和环境容量的限制;二是完善环境保护的工作目标与思路,在规划目标策略中充分体现环境保护的相关要求。

  3.方案评估阶段,规划主要工作是设计和选择规划实施方案,这也是规划环评的核心工作阶段,即替代方案评估。所谓“替代方案”,是指为实现一定的目标,可以采取的、供比较和选择的方案的集合,在某些情况也包括“零方案”,即规划不实施的方案。规划环评应通过一系列定量定性方法,全面分析各个方案的环境影响,从中筛选环境最优方案作为推荐方案。

  4.措施制定阶段,规划的主要工作是制定具体实施措施,而规划环评主要针对最终方案中可能存在的问题,提出环境保护措施建议,既包括工程技术方面,也包括责任管理方面。在部分特殊情况下,还应明确环境监察与审核的要求。

  二、对于评价过程进行管理程序控制。

  规划环评与建设项目环评一样,参与的主体包括项目发起人、环评单位、环保部门和评审专家等,所不同的是政府行为的性质较浓。由于规划主管单位与环评单位构成甲乙方关系,利益相关较为明显,从而会影响环评结果的公正性和科学性。而环保部门也仅是对环评最后结果进行评审,缺乏对整个工作的监管力度。因此,必须理清各个参与主体之间的关系,并确定其在不同阶段的工作内容,明确管理程序要求。

  1.规划主管单位在委托进行规划编制时,应同时委托进行规划环评工作,规划编制小组应与规划环评小组同时成立。

  2.规划编制小组与规划环评小组合作开展工作。在了解规划编制的要求和基本现状之后,规划环评小组提出环评工作大纲,送交环保部门审查。

  3.环保部门根据有关标准和规划内容,以规定的形式审核环评工作大纲。

  4.规划环评小组介入规划目标、方案等工作阶段,提出相关要求,合作进行方案遴选,并将相关考虑和意见纳入环评报告,作为日后审核的核心内容。

  5.规划环评小组根据规划方案提出环境保护措施等要求,形成最终的规划环评成果。

  6.环保部门通过专家评审等形式,对规划环评成果进行审定。规划环评成果审定之后,规划才能正式报批。

  三、为更好地推进这一工作,国家应出台对于规划环评工作过程进行管理、监督的有关政策。为了减少制度创新所带来的风险,还可选择有条件的城市进行试点。

  主题词:规划  环保

  提案人:民革中央

  中华人民共和国环境保护部2008年8月30日以环提函〔2008〕119号文函复:

  贵党提出的“关于改进规划环评工作方法的提案”由我部办理。经研究,现答复如下:

  一、关于规划环评工作中存在的问题和不足

  正如贵党提案中所指出的,由于规划体系十分复杂,相应的技术方法和工作程序上也存在不足,规划环评遇到了很大阻力。在实际工作中,一些部门和地方对规划环评的认识还不够,致使规划环评推进较为缓慢,部分规划未经环评即已通过审批;由于工作程序不完善,有的规划“先审批后环评”,规划环评与政府决策流程未建立有效联系;有的规划环评针对性不强,未能起到应有的作用。

  虽然面临很大阻力,但我部近年来会同有关部门及地方积极推进规划环评,取得了阶段性进展:

  一是加强制度体系建设。2006年,启动了《规划环境影响评价条例》(以下简称《条例》)的立法工作。国务院法制办经反复研究,已形成了《条例(征求意见稿)》,并向全社会公开征求了意见,目前正在进行深入论证。原国家环境保护总局于2003年颁布了《专项规划环境影响报告书审查办法》,会同有关部门制定并经国务院批准于2004年发布了《编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行)》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行)》。

  二是开展试点工作。从2005年起,在全国范围内开展了典型行政区、重点行业和重要专项规划等三种类型的规划环评试点。目前试点总数已经达到23个,涉及16个省(区、市)和3个行业。通过试点,规划环评工作机制不断创新,法律地位得到有效强化,同时也带动了各地规划环评工作的开展。

  三是推进重点领域规划环评。环保部门对近年来发展势头猛、影响范围广、环境影响复杂的重点领域切实加强管理,城市轨道交通、高速公路、煤炭开发等领域的规划环评工作呈现出整体有序推进的态势。19个重点城市开展了轨道交通规划环评,31个省(区、市)基本完成高速公路网规划环评,33个国家规划煤炭矿区和沿海16个主要港口启动了规划环评工作。

  四是加强队伍能力建设。先后发布了《规划环境影响评价技术导则(试行)》(以下简称《导则》)和《开发区区域环境影响评价技术导则》,正在组织编制煤炭矿区、土地利用、流域建设及开发利用、矿产资源开发等9项规划环评的技术导则,其中有4项已基本完成。先后组织推荐了四批共317家规划环评从业单位,将一大批在宏观经济、社会人文、经济地理等方面具有较强研究实力的科研机构纳入到了规划环评队伍之中。

  二、关于分阶段控制评价过程和内容的建议

  贵党提案提出,应按照前期研究、目标评估、方案评估、措施制定这四个阶段分别确定规划环评的工作内容。原国家环境保护总局发布的《导则》对上述建议作出了部分原则性的规定。目前,规划环评也正按照《导则》的有关要求,对工作内容进行积极探索和逐步完善。

  1.关于前期研究阶段的工作内容

  《导则》规定,规划环评工作应遵循早期介入原则,尽可能在规划编制的初期介入,将对环境的考虑充分融入到规划中。在实际工作中,规划环评的前期任务主要集中在工作任务解读和环境现状调研上,包括规划的协调性分析、规划方案的初步筛选、规划环评范围和内容的确定、环境质量现状调查、环境敏感区和环境限制因素识别等等。同时,对各个规划环评试点、部分能源、工业规划等在内的很多重要规划编制了环评工作技术方案并报送给环保部门。

  2.关于目标评估阶段的工作内容

  《导则》规定,规划环评要对所有规划方案的环境影响进行预测,包括其直接的、间接的环境影响,特别是规划的累积影响,以及规划方案影响下的可持续发展能力预测等;在此基础上,对主要环境影响进行分析和评价,包括规划对环境保护目标、环境质量的影响,规划的合理性分析等等。

  通过几年来的实践,规划环评的预测和评价方法日趋完善。目前,常用的预测方法有类比分析法、情景分析法、系统动力学等,评价方法有加权比较法、层次分析法、承载力分析等。从实际工作看,这些方法在规划环评中的应用越来越成熟,可以对规划的环境可行性作出预测和评价,促使规划目标策略中体现环境保护的相关要求。

  3.关于方案评估阶段的工作内容

  《导则》规定,规划环评要根据环境影响预测和评价的结果,对环境可行的规划方案进行综合评述,提出供有关部门决策的环境可行规划推荐方案以及替代方案。在实践中,通过环境影响综合分析,规划环评可对规划方案按照环境可行性进行排序,并根据具体情况提出采纳环境可行的推荐方案、修改规划方案或者放弃规划等评价结论。这里“放弃规划”实际上就等同于贵党提案中所提的“零方案”。

  4.关于措施制定阶段的工作内容

  《导则》规定,规划环评要遵循“预防为主”的原则,提出有关的环境保护措施建议。措施建议是规划环评工作成果的重要体现。在实际工作中,规划环评可针对规划可能带来的环境问题提出一系列措施建议,如用以消除规划环境缺陷的预防措施、限制和约束开发建设规模、强度或范围的环境影响最小化措施、降低不良环境影响的减量化措施、对受影响环境的修复补救措施以及环境重建措施等。

  为更好地规范规划环评的工作内容,我部已启动了《导则》的修订工作,同时还正在加快推进9个专门领域规划环评技术导则的制定工作。在此过程中,我部将对贵党提案中提出的分阶段控制评价内容等建议进行深入研究和积极采纳。

  三、关于对评价过程进行管理程序控制的建议

  贵党提案中提出规划组织编制机关是规划环评的责任主体,规划环评小组受其委托开展工作,环保部门负责对规划环评技术方案进行审核、对规划环境影响报告书进行审查。

  根据《环境影响评价法》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发〔2005〕39号)的规定,规划组织编制机关负责组织开展规划环评,环保部门负责召集有关部门代表和专家对规划环境影响报告书进行审查。

  就管理程序中涉及环保部门的职责而言,主要是规划环境影响报告书审查。我部近年来切实加强部门协调,认真做好相关组织工作。从2003年9月1日《环境影响评价法》实施至今,我部已组织有关部门代表和专家对80多项规划环境影响报告书进行了审查,但目前还有个别部门坚持自行审查,环保部门无从介入。此外,在规划环评技术方案审核上,如前所述,有部分重要规划在开展环评时编制了技术方案,环保部门对此以专家咨询等方式进行了技术指导。

  今后,我部将继续依法做好规划环评审查组织和技术指导等工作,同时积极推进与有关规划主管部门的沟通,力争通过联合发布相关领域规划环评管理规定等形式,进一步规范规划环评的工作程序。

  四、关于出台相关政策的建议

  贵党提案中提出,国家应出台对于规划环评进行管理、监督的政策。

  目前,《条例》已列入国务院2008年立法计划,我部正在配合国务院法制办对《条例》进行最后论证。《条例》中对规划环评的原则、经费、内容、时段、编制主体、公众参与、审查程序、跟踪评价等细则作了具体规定,进一步明确了相关方的责任、权利和义务。贵党提案中关于规划环评工作内容和程序的建议,我部将积极向国务院法制办反映,争取将其体现在《条例》中。同时,我部还将继续加强与相关部门的协调,及时制定对规划环评进行管理、监督的相关配套规章,在其制定过程中将对贵党提案中的有关建议予以研究采纳。

  感谢贵党对环境保护工作的关注和大力支持。

    选自《政协第十一届全国委员会提案及办理复文选》(2008年卷)

文章来源: 中国网 责任编辑: 雨悦
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