（一）城市环境保护面临的挑战

1.高耗能产业快速发展和以煤为主的能源结构制约了城市环境保护进程

自2002年开始，中国火电、钢铁、建材等行业快速发展，年均增长率都在10％以上，其中，钢铁产量年增长率达到20％以上。全国的总能源消耗从2000年的14.3亿吨激增到2005年的22.2亿吨标准煤。2003年下半年国家采取宏观调控措施，高耗能行业发展有所减缓，但2004年全国煤炭消费量仍达到19.6亿吨，二氧化硫排放量约达2255万吨。煤炭消费占中国能源消费总量的七成左右，煤炭消费已成为大气污染的主要污染源。据估算，全国烟尘排放量的70%、二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放量的67%、二氧化碳排放量的90%来自于煤炭燃烧王金南、曹东：《能源与环境：中国2020》，中国环境科学出版社，2004。。由于资源禀赋的限制，中国的能源结构在未来很长一段时期内仍将以煤炭为主，对中国提高能源效率、缓解发展所带来的环境压力构成巨大挑战。

2.城市环保基础设施建设滞后

虽然中国城市环境保护基础设施投资逐年增加，但许多城市的环保设施依然欠账较多。在国家环境保护总局发布的《2005年全国城市环境管理与综合整治年度报告》中显示：在上报国家环保总局“城考”数据的500个城市中，仍有155个城市的危险废物集中处理率为零，有193个城市的生活污水集中处理率为零，有160个城市的生活垃圾无害化处理率为零，严重地影响了城市环境质量的改善，各城市亟待提高环保设施的投入力度。

3.城市环境风险突显

近些年来，中国环境污染事故屡出，环境风险凸现，环境风险管理有待加强。2005年11月13日中石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故，100吨苯类污染物流入松花江水体，导致哈尔滨市紧急停水，沿江1000多万居民的生产、生活受到影响。一个化工厂的意外爆炸，造成如此大的环境、经济、社会影响和损失，以及可能的国际影响，始料未及。同时，由于城市垃圾填埋场污染防治措施不足，引起周围环境污染事件也时有发生。因此，城市环境污染突发事件的预防、应急准备与响应应当引起各城市政府的足够重视。

4.“有法不依”情况严重

中国经过几十年的摸索与实践，现已建立起一套较为完备的、并具有中国特色的污染防治政策法律体系和管理制度。尤其在环境法律体系的设计和建设方面，已逐步接近发达国家的水平。但是，在环境法律的实施与执行方面还有较大的差距。一些地方政府为获得短期经济效益，干预环保部门执法，对于新建项目不执行环境影响评价制度，使一些高污染、高能耗或布局不合理的新项目上马，造成生态环境边治理、边破坏，甚至治理赶不上破坏。

5.经济政策激励效力不足

经济手段作为环境保护的重要手段之一，一直为各国政府所重视。中国中央和地方政府近20年来一直在加大相关经济刺激政策的制定和实施，主要包括征收排污费、减免税收、加速设备折旧、环境保护项目优先贷款、建立环境保护专门基金、大气污染物排污交易、征收生态补偿费等，但多数未达到预期效果。主要是由于政策和法律设定的奖惩力度低，导致了“环境违法成本低、环境执法成本高”。据估算，中国环境违法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代价的20%。以国家自1992年开始征收工业燃煤二氧化硫排污费为例，由于征收的费用远低于企业脱硫、控制二氧化硫污染的成本，致使多数企业宁交排污费，也不愿建设脱硫设施。

6.机动车保有量激增导致尾气污染升级

目前，中国已经成为世界第二大汽车消费国和第三大汽车生产国，汽车业的高速发展给环境保护和能源供应带来了巨大的压力。机动车保有量增长使城市机动车尾气污染问题升级，尤其是在大城市中，问题更为严重。一些大城市的大气污染正在由烟煤型向汽车尾气型转变。有数据表明，上海市的机动车总量只相当于日本东京的1/12，但空气中由机动车排放的一氧化碳、碳氢化合物和氮氧化物的总量却基本相同。而在北京、广州等大城市，大气中80%以上的一氧化碳、40%以上的氮氧化物来自于汽车尾气。机动车尾气低空排放已经成为城市大气污染的主要污染源。对于即将举办2008年奥运会的北京市来说，机动车保有量已达300万辆，为实现“绿色奥运、科技奥运、人文奥运”的理念，如何更有效地防治机动车尾气污染，是摆在中国政府、北京市政府和公众面前的一大挑战。