近年来，随着中国城市化进程的推进，城市贫困凸显，失业和下岗工人增加，影响社会稳定和和谐发展，成为亟待解决的社会现实问题。

（一）城市协调发展面临贫困问题

1.城市贫困的演进

贫困作为一种复杂的社会问题, 在社会发展的不同历史阶段有着不同的内涵。从一般意义上看，贫困是指人的衣、食、住、行、医、教等需求得不到满足的生活状况。

20世纪90年代以前，中国贫困更多地被看作为一种农村现象，这是因为中国贫困人口主要集中在农村，城市贫困人口的绝对数量微不足道。1992年世界银行出版的研究报告《中国减少贫困战略》估计，中国1980年农村贫困人口的比例高达28％，约2亿人；城市贫困人口的比例为2％左右，约400万人。1989年中国农村贫困人口下降为1.3亿，而城市的贫困人口为100万左右，城市贫困人口的比例被估计不到0.8％。城市贫困的严重性仍远小于农村。

20世纪90年代，随着经济、社会政策、国有企业等改革的进一步深入，中国城市人口的收入和实际生活水平发生了较大变化。在经济总量增长的同时贫富差距也在增大，城市贫困日益凸显。美国学者阿齐兹·卡恩利用中国社会科学院经济研究所收入分配课题组的调查数据估算，中国城市贫困发生率1995年比1988年上升了12％，而且贫困程度恶化，主要表现在贫困人口的平均收入下降，离贫困线的距离扩大。

20世纪末和21世纪初，中国城市居民收入差距进一步扩大，失业和下岗职工大量增加，社会保障体系建设相对落后，加剧了城市贫困。主要表现为：一方面，贫困群体生活困难的程度加剧。1998年对全国39080户城市居民家庭的抽样调查显示，占总体5％的贫困户人均年可支配收入2198.9元，相当于城市居民平均消费水平的40.5%，2005年最低5％居民的人均收入为1860元，仅相当于当年城镇人均收入的10.1％，比1998年下降了15.41个百分点。另一方面，居民收入差距不断拉大。据测算，城镇居民最高组与最低组的收入之比为2002年的5.1∶1，2005年为5.3∶1。中国转型时期城市贫困问题的凸显和严重性引起了政府及国内外学者们的重视，有外国学者把近几年出现的城市贫困称为中国的“新贫困”(Knight，2000；Bjorn & Wei Zhong，2000)。

2.城市贫困的态势

中国尚无统一的城市贫困人口标准和统计口径，如果把全国享受城市居民最低生活保障的人看作贫困人口，那么根据国家民政部公布的最新统计数字， 2007年3月31日，全国城市贫困人口有2242.7万人（1038万户），平均保障标准为173.9元/人·月，人均补差92元/月，最低生活保障标准偏低。有专家认为城市贫困人口的规模被低估，实际约占城镇人口总数的4%~8%。如按国家统计局认可的8％的贫困面推算，2006年中国城镇人口为5.7706亿人，8％的城镇贫困人口应为4616万人，其中无劳动能力、无法定供养人和无其他收入来源的 “三无人员”占5％左右。新增贫困人口主要源于结构调整中的下岗、失业人员和因社会保障制度不健全等原因导致的收入下降。中国农村进城务工人员和他们的家庭成员已超过1亿人，其中大约有1／4即2500多万人收入仅够维持生活，如考虑其实际生活环境及抵御疾病和灾害的需要，也属于城市贫困人口。

现阶段中国城市贫困群体主要来自于国有企业改革和产业调整失业的群体、资源枯竭型城市具有正常劳动能力的居民、退休较早仅依赖退休金生活的老年人、流入城市部分农村人口。与此同时，社会保险、教育培训、医疗保障等制度缺位与失效，也在产生着新的城市贫困。城市贫困群体生活状况表现为收入低、恩格尔系数高、低消费和低营养标准、住房条件差、抵御疾病和灾难的能力弱等。2005年城镇居民最高收入户的人均可支配收入为28773.11元，相当于全国城镇平均水平的274％，比2004年增长13.38％；同期城镇贫困户的人均可支配收入为2495.75元，比上年增长7.34％，两者增幅相差6个百分点。从支出来看，2005年城市贫困居民家庭食品消费支出占总消费支出的48.57%，而最高收入户的食品消费支出占总支出的28.02％，两者相差近20个百分点。近年来中国城市贫困人口的年度变化情况见表4-8。

与贫困人口扩大、贫困程度和差距加剧相伴生的是城市贫困群体就业的恶化。一些学者提议用经济高速度创造更多的就业减缓贫困。但近年来城市贫困问题并没有因为经济高速增长而减轻，相反表现出加重趋势。据估计，1999年的城市贫困发生率比1995年上升了10%，贫困差距上升了36%， 2005年城镇人口贫困发生率为6%~8%，高于同期农村2.6%的水平。随着全球化进程的加速和国内经济社会体制改革的继续深化，中国城市贫困人口还有可能增加，一些老工业基地和资源枯竭型城市贫困人口的基本生活状况有可能呈恶化趋势。2005年吉林省因国有企业改制涉及47万职工失业。城市贫困问题有可能演变为一个长期性的社会问题，对中国城市协调发展形成严重的障碍与挑战。

3.下岗失业人员成为中国城市贫困的主体

改革开放前，中国实行低工资、高就业政策，分配上相对平均，绝大多数城市居民衣食无忧，贫困人口基本上只是无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的“三无人员”和一些政府规定的特殊救济对象。这一部分的贫困人口主要是个人和家庭的原因致贫，数量相对稳定，对社会的冲击较小。进入20世纪90年代，中国城镇居民中老、弱、病、残、孤、寡等传统贫困群体所占比例缩小，贫困人口主体主要是由于结构变迁催生的下岗、失业等新贫困层。经济体制转轨和国有企业改革，一批国有企业停产半停产，大量人员下岗、失业后不能及时再就业导致贫困。据民政部统计，2007年3月底享受城市低保待遇的“三无人员”为89. 8万人，仅占2242. 7万低保人员的4％，而特困职工、下岗失业人员及其家属为2025. 6万人，占低保对象的90. 3％（见图4-1）。