2007年人类历史上出现了一个史无前例的现象——城市人口首次超过了农村人口数量。预计到2015年全球将有33座拥有800万居民的城市，其中有21个是沿海城市。从减灾的角度看，由此产生的后果也不容低估。减灾问题上重要的一点是，所有的人都会受到影响，没有人享有豁免权，而生活在城市中的人特别是穷人更容易遭受灾害的侵袭。

21世纪以来，城市灾难在世界各地不断上演。2001年9月11日美国受到恐怖袭击；2003年初春中国多座城市爆发非典疫情，引起了大面积的恐慌；2004年“卡特里娜”横扫美国，新奥尔良市成为一片汪洋，共致死883人；2005年的印度洋海啸造成东南亚国家超过15万人的死亡。据统计，全球每年有两亿人遭受自然灾害，2006年全世界因自然灾害造成的经济损失高达190亿美元。这些惨痛的灾难告诉人们，必须高度重视防灾减灾工作。增强城市防灾减灾能力，保护人民生命财产安全，是科学发展观在城市建设上的具体体现，是城市可持续发展的基本内涵之一。

（一）中国城市已经进入灾害高发时期

1.中国是世界上自然灾害最严重的国家之一

据《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》“防灾减灾”一章中所提供的情况，每年由气象、海洋、洪涝、地震、地质、农业、林业等七大类灾害造成的直接经济损失，约占国民生产总值的 3%～5%，平均每年因灾死亡数万人。

中国自然灾害的多发性与严重性是由其特有的自然地理环境决定的，并与社会、经济发展状况密切相关。中国大陆东濒太平洋，面临世界上最大的台风源，西部为世界地势最高的青藏高原，陆海大气系统相互作用，天气形势异常多变，各种气象与海洋灾害时有发生。中国地势西高东低，降雨时空分布不均，易形成大范围的洪、涝、旱灾害。中国位于环太平洋与欧亚两大地震带之间，地壳活动剧烈，是世界上大陆地震最多和地质灾害严重的地区。中国约有 70% 以上的大城市、半数以上的人口和 75% 以上的工农业产值分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害严重的沿海及东部平原丘陵地区，一遇灾害损失程度较大。中国具有多种病、虫、鼠、草害滋生和繁殖的条件，随着近期气候温暖化与环境污染加重，生物灾害亦相当严重。另外，近代大规模的开发活动，更加重了各种灾害的风险。由于经济发展，人口增长和生态恶化，尤其是人口、资产密度迅速提高，城市的自然灾害的发生频率、影响范围与危害程度均在增长。城市的防灾减灾任务繁重。

2.人为因素加剧了灾害对经济建设成果的吞噬

中国经济连续20年保持较高速度的增长，很大程度上是建立在对资源的过度消耗上的，对生态环境恶化所造成的灾难估计不足，缺乏有效的应对手段。近年来水体污染、大气污染事件频发，所造成的损失难以估量。从城市建设的角度看，中国城市基础设施建设远远落后于城市化的速度。基础设施条件较好的特大城市、大城市“体质虚弱”，外强中干，带病运行；而更多的中小城市则“缺医少药”，抵御重大灾害的能力较低。

从近些年来所发生的重大灾害的起因和发展来看，人为因素所占的比重越来越大。一方面，人为致灾的情况突出，如一些环境污染事件和火灾的发生均系人为的结果；另一方面，建设和管理体制、方式不当也使得灾害面积扩大，受灾程度加深，灾后救援不力，间接扩大了灾害的破坏力。这种人为灾害不仅造成了生命财产的损失，吞噬了经济发展的成果，更为严重的是使人们对政府的执政能力产生怀疑，削弱了人们面对灾害的组织能力。

实际上，在多数情况下，自然灾害来临只是为灾害破坏提供了一个背景，或者说一种可能性，而人为因素则是引致、放大灾害的关键。我们所说的增强城市的防灾减灾能力，建设减灾防灾体系，就是要最大程度地减少人为因素的负面效应，达到最大程度地避免人为灾害的发生和最大程度地减少自然灾害的破坏程度。

（二）极端气候条件下城市的无奈

近些年来，中国城市基础设施建设速度与城市发展速度之间的差距体现得越发明显，更加令人担心的是一些城市基础设施建设流于表面，一些城市热衷于高楼大厦，忽视事关城市安全的交通设施、地下管网、污水处理、抗震、防洪紧急避难设施建设，一旦遇到灾害，往往陷于被动。

1.“7·10” 暴雨：“全世界看了北京的笑话”

2004年7月10日下午4时开始，一场大雨突袭北京，降雨仅10分钟即有路段出现大面积漏水。长安街、南四环、体育馆西路、石景山等地因大量车辆熄火，造成严重交通拥堵。月坛南桥、北桥红绿灯出现失灵，交通陷入瘫痪。下午5时30分左右，地铁万寿路站进水，车辆无法靠站，造成该站停运20分钟。北京西城区月坛南街的“天外天小商品市场”旁的一个高压电线杆倒塌，大量的雨水由此涌入市场，最深处水已没过胸口。北京西客站地下大厅进水，二环、三环几乎全线瘫痪。很多市民只能步行回家。面对一场大雨，北京市的防洪、防涝系统之脆弱暴露无遗。事实上，这场大雨仅相当于十年一遇，不属于重大灾害。因此，中国灾害防御协会副秘书长金磊称“7·10暴雨”让“全世界看了北京的笑话”。

造成这场“笑话”的原因，大致有这样几个方面：①市政设施基础差。核心城区下水道属“文物”级别。东城、西城、宣武、崇文四区地下有100多公里、600多条明清时期修建的排水管仍在使用，其排水能力为5年一遇标准。除了下水道系统陈旧，地下雨水管线和污水管线共用也影响了雨水排放。此外，地下管线分属许多单位，也造成规划管理上的困难。北京近几年的发展让问题雪上加霜，其中的关键在于表面的大工程、大建设急速进行，地下的配套建设却没有跟上。②市政建设与城市改造不同步。很多新建居民小区未按标准新建排水设施，而是接入原有的市政管线，加大了排水负荷。一旦瞬时雨量超过道路排水能力，就会导致水淹。③市区小区、路面硬化程度高达80%以上，渗水不畅。④气象预警信息受到干扰未能及时发出。⑤一些超大型的社区交通通道狭窄，交通系统脆弱。⑥有些地区未能按照规划建设，没有排水设施。

无独有偶，两天后暴雨袭击上海，不仅使上海遭遇了北京同样的困境，而且半小时内造成7死多伤的重大灾难。由于死亡的7人中有5人为外来民工，进而引发了一场关于外来民工生存环境的讨论。

 “7·10”暴雨过后，温家宝同志作出批示，要求北京市政府反思城市建设问题。在随后的两年中，北京市对部分管网进行了改造，气象预报系统得到了加强，并建立了应对气象灾难的紧急预案。这些措施在2007年暴雨再度到来的时候被证明是有成效的。