（三）老年福利

2006年，各地积极推进养老服务社会化，广泛开展居家养老服务，各类老年福利服务机构和设施不断改善，老年福利事业快速发展。民政部门推进老年福利事业的探索实践主要包括：

——充分认识养老服务社会化的迫切性和重要性。目前，我国60岁以上的老年人口已达到1.4多亿，其中80岁以上的高龄老年人口为1300多万，近20年我国老年人口还将以平均每年超过3%的速度增长。一方面，我国人口老龄化具有数量大、增长快、“未富先老”等特点；另一方面，根据我国国情和社会的发展，家庭结构日趋小型化，传统家庭养老功能在弱化，“空巢老人”、高龄和生活不能自理的老人不断增多，要求提供社会照料服务的需求日益加大；同时，我国的老年福利设施数量少、功能单一，远不能满足广大老年人的需求。我国目前约有3200多万老年人需要不同形式的长期护理。目前全国共有各种类型的老年人福利机构床位仅占60岁以上的老年人口的1％左右，这不仅大大低于发达国家5－7％的水平，也低于巴西等发展中国家2－3％的水平。我国整体养老服务体系建设严重滞后，加快服务体系建设步伐已经十分紧迫，刻不容缓。

——推动老年福利服务由补缺型向适度普惠型转变。过去，我国老年福利服务保障主要限于城乡“三无”（“五保”）老人。近些年来，在推行老年福利服务对象公众化的进程中，老年福利服务保障的对象范围逐步拓展。全国养老服务社会化示范活动，明确确立了面向包括“三无”老人在内的全社会老人开展养老服务的目标取向。这种趋势体现了随着经济和社会的发展，社会福利服务的保障范围不断拓展的社会福利发展一般规律，是应对人口老龄化，不断满足广大老年人日益增长的养老服务需求的必然选择；是推动社会福利社会化，促进老年福利服务对象由“三无”特定群体向老年人特殊群体转变，制度安排由补缺型向适度普惠型转变的重要举措。民政部门区分不同对象，实施相应的保障内容和方式。一是传统的“三无”老人。这部分老人占整个老人数量很小的一部分，但他们是老年人口中最困难和最需要服务的部分，对他们的赡养照料是政府义不容辞的责任，因而是老年福利服务保障的重中之重。老年福利服务优先做好“三无”老人资金保障和服务保障，采取集中供养和分散供养相结合的方式，保障他们的基本生活不低于当地平均生活水平，保障他们得到无偿的照顾和服务。二是享受低保标准的贫困老人。尽管这部分老人有家庭，也有一定收入，但他们的基本生活处于贫困线以下，是需要帮助的弱势群体，老年福利服务重视这部分老年人的资金保障和服务保障，提供无偿或低偿的养老服务项目，使他们的晚年生活得到切实的保障。三是收入比较稳定的社会老人。对于这部分老人，主要是提供养老服务保障。社会化养老服务立足他们及其家庭经济状况，根据他们的需求，不断增加项目，丰富服务内容，满足不同层次的服务需求，提供有偿或低偿服务。政府不能包揽社会老人养老服务的资金，但必须在养老服务基础设施方面不断增加投入，并制定优惠政策鼓励社会力量兴办养老服务机构。

——加强养老福利服务机构建设与管理。一是以集中收养“三无”老人为重点，切实加强国有老年福利服务机构建设，完善服务功能，发挥示范作用。民政部决定将“两孤两院”建设作为“十一五”期间社会福利事业发展的重点工作加以推进。各地也在结合本地实际，科学制定具体的建设规划，加大资金投入，集中力量，新建、改建和扩建一批国办老年福利机构。二是继续深化国有养老福利机构管理体制和运营机制改革。各地普遍推行管理方式、用人用工和分配“三项制度”改革，创新管理体制和运行机制。国有福利机构努力实现从封闭型向开放型、从救济型向福利型、从供养型向供养康复型的转变。积极探索“公办民营”的运营模式，扩大服务对象范围，拓展服务新领域，努力完善服务功能，不断提高服务水平。三是进一步动员社会力量兴办养老福利服务机构。各地认真贯彻民政部下发的《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，切实规范各类养老服务机构，努力创造公平竞争的环境，大力推动“民办公助”，全面落实现行优惠政策，对民办养老机构在规划设置、资金投入、土地提供和税收方面给予支持和优惠，鼓励社会各方面力量积极参与，切实推动民办养老服务机构蓬勃发展。

——推动养老服务队伍的专业化和社会化。一是积极发展居家养老服务队伍。各地都把推动养老服务社会化与推动下岗职工再就业工程有机结合，积极扩大养老服务队伍，为下岗职工尤其是“4050”人员开辟新的就业渠道。经过专业化的培训，特别是养老服务管理、护理等专业知识和技能的培训，逐步提高养老服务队伍的专业化水平。二是以《养老护理员国家职业标准》为依据，积极推行养老护理员国家职业资格制度。各地民政部门与劳动就业部门密切协作，按照国家养老护理员职业标准的要求，制定培训计划，开展证书培训，有计划、有步骤地将从事养老护理工作的人员逐步纳入职业资格制度，保证从业人员持证上岗，不断优化养老服务人员队伍的结构，造就一支专业化、职业化的养老服务队伍。三是在养老服务领域建立社会工作者制度。各地抓紧开发养老服务领域的社工岗位，鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业的高等院校毕业生到养老福利服务机构工作，并为他们创造较好的工作和发展环境，提升养老福利服务机构专业化服务管理水平。四是发展壮大志愿者队伍。大力倡导“今天我为人，明天人为我”的社会互助精神，为老服务作为志愿服务活动的重要领域，组织富有爱心的人员组成志愿者服务队，为老年人提供生活照料、精神慰藉等及时、有效的服务。一些地方还探索了“劳务储蓄”、低龄老人为高龄老人服务“以老助老”等新形式。

——建立推进养老服务社会化的良性工作机制。各级民政部门切实加强指导、发挥了职能作用。一是建立政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与的养老服务事业发展管理体制和工作机制。在坚持政府主导的前提下，广泛动员社会力量参与，推进养老服务社会化。二是争取把养老服务事业纳入当地国民经济和社会发展规划。各地按照国家“十一五”规划提出的“加强养老服务、医疗救助、家庭病床等面向老年人的服务设施建设”的要求，积极抓好落实和实施。三是加强养老服务事业法规建设。民政部研究制定《养老机构管理条例》，重点是完善养老机构的管理体制，明确养老机构的准入资质，规范经营行为，提高服务质量，促进养老服务机构健康发展。四是落实优惠政策。要与有关部门加强沟通，密切协作，认真贯彻落实国家在用水、用电、用地、税收等方面对养老服务事业的优惠扶持政策，为各类养老服务机构平等竞争营造良好的环境，为动员社会力量兴办各类养老服务机构创造更好的条件。

——深入开展养老服务社会化示范活动。2006年，养老服务社会化示范活动方兴未艾，蓬勃发展，呈现出良好的局面。各地在深化示范活动中着重抓好了以下几点：一是试点单位的城区切实加强领导，纳入政府工作重要议事日程，建立组织机构，制定发展规划，出台优惠政策，加大财政投入，推动养老服务社会化向广度和深度进军。二是试点单位中的社会福利机构根据集中供养的特点，完善功能，健全制度，加强规范化建设。三是民政部门在示范活动中简介培育典型，总结推广经验，以点带面，发挥典型示范作用。四是开展示范活动争先创优。将通过命名表彰一批全国养老服务社会化示范活动先进单位，以此为动力进一步加快养老服务事业的健康发展。