二、中国国有企业发展中面临的问题

（一）国有企业产权制度与国有资产管理体制改革问题

首先，国有企业股份制改革和现代企业制度建设工作还有待进一步推进，在多数国有企业还没有建立起规范的公司治理机制。

虽然国有企业股份制改革取得了巨大的紧张，但是对国有企业进行股份制改造的范围还不够广泛，很多企业建立现代企业制度还流于形式，还没有真正建立规范的治理结构。尤其是大型、特大型国有企业产权改造的力度还不够大。中央企业股权结构单一问题十分突出。从母公司层面看，95％以上的中央企业是按照《中华人民共和国全民所有制工业企业法》注册登记的国有独资企业，大部分企业还没有建立起规范的公司法人治理结构；从子企业层面看，实现投资主体多元化的股份制企业约50%左右，但多为国有股权。政企不分、政资不分的现象仍较普遍，企业改革还不到位，激励与约束机制不健全。法人治理结构是现代公司制的核心，建立现代企业制度要求必须建立规范的法人治理结构。而现在无论是国有上市公司，还是大型国有企业集团，公司治理机制都不规范。如何加强规范上市公司的治理机制，推进各个国有企业（包括国有独资企业）中的董事会建设，使未来深化国有企业改革的重要任务。

其次，国有资产管理基本法律体系还有待建立和完善。

虽然早在20世纪90年代中期，根据我国国有资产与国有企业改革的情况，全国人大有关部门就已经着手进行了国有资产法草案的起草工作，而且国资委成立以来，出台了一系列关于国有资产监督管理的法规和管理办法，包括《企业国有资产监督管理暂行条例》、《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》、《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》、《企业国有资产评估管理暂行办法》、《企业国有产权向管理层转让暂行规定》、《国务院国资委关于国有控股上市公司股权分置改革的指导意见》等，对国有企业改革与发展起到了重要的推动作用。迄今为止，由于种种原因国有资产法并未出台。有关国有资产的界定和分类，国有资本金的预算制度，中央和地方政府如何分级代表国有资产行使所有权职权,国有资本产权交易和处置,针对特殊性质的国有企业的单独管理，等等,这些国有资产的重大问题还都缺少具体针对性的立法。在全国人大中，并没有设立针对国有资产管理的专业委员会行使负责国有资产管理立法和对国务院国有资产管理委员会的监督和指导等职能。

第三，国有企业战略性重组推进缓慢，国资委直接管理的国有企业数量太多，“分层运营”国有资产管理模式还没有建立起来。

从理论上讲，国有资产的真正所有者(最终所有者)，即全国人民，难以直接有效发挥所有者的功能，是一个“消极”的所有者。因此，政府作为国有资产的产权代表管理国有资产就成为世界各国的通行做法。但是，政府作为国有资产所有权代表，如果直接实施对国有资产的控制，往往就会形成政企不分的难题，造成国有企业运行的低效率。为了解决这个难题，国外市场经济国家管理国有资产的基本经验是，建立一个“国有资产管理委员会——国有资产经营公司——具体国有企业”三层运营体系。其中，国有资产管理委员会与国有资产经营公司之间是作为国有资产所有者代表的政府机构与国有资产经营机构的关系，具体体现为国有资产授权与被授权关系；而资产经营公司和生产经营企业之间是投资和被投资或者是国有资产使用权的出让和受让人关系。这种“分层运营”的体系在保证国有资产监督管理委员会代表国家真正履行国有资产出资人职能的前提下，不直接干涉国有企业的具体经营活动，为提高国有企业的运行效率奠定了制度基础。但是，从我国情况看，由于国有企业战略性重组推进缓慢，到2005年9月，中央国资委作为统一的所有者代表还直接管理169家国有企业，虽然这些企业大多数都有自己的子公司，但169家中属于真正意义的跨行业的资产经营公司很少，国有资产经营公司的跨行业投资特性，意味着国有资产经营公司不同于以前的行政翻牌的行业性公司。上述三层运营体系的国有资产管理模式还未建立起来。由于中间层次的国有资产经营公司的缺乏，一方面使得国有资产监督委员会很难摆脱“婆婆加老板”的角色定位，另一方面169家国有企业直接隶属于国资委这一个所有者，相对于非国有企业而言也有悖于市场公平竞争的基本原则。

第四，各个国有企业的具体使命和具有国有资产的类型，以及国有企业所处行业对国家的战略意义还没有一一明确，国有资产“分类监管”的前提还不具备。

所谓“分类监管”就是针对国有资产的类型和目标进行分类，采用不同的法律和管理制度。从“分类监管”体系具体设计要求而言，应该在对国有资产经营性和非经营性大分类基础上，将经营性国有资产分为服务于社会目标和经济效率目标两类企业，全国人大应该针对这两类国有企业分别立法，国有资产监督管理委员也应该分设两个部门、在组织机构上分别管理。（1）服务于社会目标的国有企业，主要集中于国家安全领域、公共品领域、自然垄断领域和国民经济支柱、主导产业领域，其社会目标居于优先地位，盈利目标处于次要地位，根据其各自特点单独立法（即所谓公法），由国务院国有资产管理委员设专门部门统一管理，具体运营可能更多的是采用“国有资产管理委员会（具体专门部门）——授权经营的企业集团”两层运营体系。（2）服务于经济效率目标的国有企业，主要集中于竞争性领域，如一般工商业领域，其盈利目标和资产安全居首要地位，主要以股权多元化的公司制形式存在，应按照现代公司制企业要求去运作，我国现有的绝大多数国有企业将改为这类公司制企业。这类企业一般要遵循《公司法》等私法。国有资产管理委员会设专门部门（如竞争领域部）行使所有者职权，这类企业的多数可通过“国有资产管理委员会——国有控股公司——具体国有企业”三层运营体系进行管理。应该说明的是，这两类企业的分类应该是动态的，服务社会目标的企业会由于环境变化而逐渐转为竞争领域中，成为服务经济效率目标。而且，在未来国家不应该在竞争领域中设立新的国有企业，只能根据社会需要建立服务于社会目标的国有企业。从我国的现阶段状况看，我国国有资产分三大类：一是资源性资产；二是行政事业单位占用的国有资产；三是经营性国有资产，这部分国有资产基本分布在企业，由企业占有与使用。但现在没有根据国有资产的性质来分类监管，对于各种类型的国有企业和国有资产，有一律强调利润回报和国有资产保值增值的倾向，这不仅使得不同类型企业之间的业绩考核有失公平，而且激励一些企业利用国家垄断性资源与民争利、挤压消费者剩余，还有一些企业和事业单位利用非经营性国有资产在市场上为本单位谋利益。

（二）国有经济布局调整与结构优化问题

总体上看，自从1997年我国认识到现有的国有资本无法支撑庞大的国有经济盘子、提出要对国有经济进行战略性重组以来，国有经济布局调整与结构优化工作取得了巨大进展。总体上国有企业数量在不断减少，劣势企业逐步退出市场，而国有资本开始向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中、向具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域集中、向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中、向国有企业的主业集中，国有资本的质量不断提高。但是，国有经济战略性重组的基本任务并没有实现，在国有经济布局调整和结构优化方面还存在许多问题。

第一，国有经济布局的现状还不理想，这表现在行业分布面过宽，企业内部资源配置不合理，缺乏具有国际竞争力的大公司大企业集团，企业历史遗留问题较多、负担过重等等方面。

从行业分布看，目前，中央三级以上企业在国民经济20个门类中都有分布。在国民经济95个大类行业中，中央三级以上企业涉足86个行业，行业分布面为90.5%。中央企业在市场化程度高、竞争激烈的行业或领域分布的企业数量过多。从企业内部资源配置看，国有企业主业趋同，业务交叉重叠；企业层级多，管理链条长；部分企业涉足领域过多，业务范围过宽，主业不突出。重复分散、重复建设、重复投资、同业过度竞争的现象比较普遍。从企业规模看，企业总体规模相对偏小，部分重点行业如机械装备、电子等缺少行业排头兵企业，还没有具有国家竞争力的大型国有企业集团。从企业负担看，企业办社会职能、厂办大集体等历史遗留问题的解决尚需要一个较长的过程。部分企业关闭破产任务艰巨，人员多、包袱重、长期亏损、资不抵债，削弱了企业参与市场竞争的活力，严重制约了企业整体素质和经济效益的提高，加大了国有经济布局与结构调整的难度。

第二，由于体制和制度方面的原因，即使在竞争性行业中还存在大量的市场进入壁垒和退出障碍，这总体上影响了生产要素的市场流动，不仅阻碍了非国有企业的发展，而且不利于劣势企业的退出和国有企业的战略性重组。

从市场进入方面看，体制方面的市场进入壁垒表型为所有制歧视的进入壁垒、地方保护的进入壁垒、行政性准入管制壁垒和部门行政性垄断的壁垒。王梦奎主编：《改革攻坚30题》，中国发展出版社，2003，第95~98页。虽然2005年2月24日国务院发布《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，首次明确提出允许非公经济进入电力、电信、石油等行业和领域，但现实中由于投资管理体制、项目审批制度、地方保护和大型行业性垄断国有企业行政威慑力等各方面的原因，在很多领域非国有企业进入依然是壁垒重重。从市场退出障碍看，由于国有企业的退出援助机制的不健全、历史包袱沉重、公司治理结构不完善和不愿放弃在某些领域具有的行政垄断资源等原因，国有企业在竞争性领域的合理退出依然困难重重。结果是虽然经过若干年的国有经济战略性重组，总体上国有企业开始向战略性行业和关键领域集中，但在一般竞争性行业中还有相当数量的国有企业。例如从中央国资委直属的国有企业看，在纺织业、服装及其他纤维制品制造业、化学原料及化学制品制造业（2家）、医药制造业、普通机械制造业、电气机械及器材制造业、电子及通信设备制造业、土木工程建筑业等各个一般性竞争领域中，还存在80多家企业，占中央国资委直属企业总数的将近一半。

第三，垄断性行业的改革虽然取得了一定成效，但问题依然十分突出，垄断性行业是否以及如何推进国有经济的战略性重组的问题一直悬而未决。

垄断性行业是我国国有经济最集中的领域，而且这种集中趋势还在不断加强。可以认为，垄断性行业的改革问题已经成为国有企业改革的核心问题。虽然国有企业集中的垄断性行业大多是具有一定的自然垄断性的行业，如电力、铁路、邮电、民航、电信、邮政、天然气等，但我国垄断性行业改革所有解决的问题主要是由于行政体制和行政权力造成的垄断。现代信息技术发展已经在很大程度上使这些行业的竞争在技术上成为可能，经济理论的发展也大大弱化了通过管制来维持垄断的理由。但是，长期的体制原因，这些垄断行业中的国有企业努力使自己的超额垄断利益合法化。虽然自20世纪90年代中期以来，电信、电力和民航等行业尝试政企分离、政资分开、业务分拆等方面的改革，取得了一定的成效，但现在问题依然严重。一是垄断产业改革的广度和深度不够。在广度上，垄断产业改革主要集中在电信、电力和民航等产业，而铁路、供水、供气及其他专营产业的改革相对滞后。在深度上，竞争机制的引入主要停留在“分拆”原垄断企业，形成规范的市场准入制度的层面；二是监管体制改革滞后，政府职能亟待调整和转变，垄断产业改革的深层次体制矛盾依然存在；三是立法滞后，《反垄断法》千呼万唤一直没有出台，难以约束市场上各类主体的行为；四是垄断行业的大型企业改革步伐滞后，一方面很多领域一直对国内民营企业没有开放，另一方面大型垄断行业的国有企业一直在建立和完善现代公司治理结构；五是垄断性行业中的企业提供产品或服务的经营性和公益性的矛盾未能有效解决，政企合一体制下企业盈利目标和政府公共服务目标在垄断性行业企业中被混在一起，使得国有资产监管部门难以有效监管。这些问题的存在不仅影响到这些行业本身的改革，还使得人们对国有企业整体改革的成绩的认识产生分歧。2004年，中央所属国有企业获得良好的业绩——超过4500亿元的利润，但由于其中2/3来自于石油、电信等垄断性行业的7个特大企业，而这些特大企业的垄断地位主要不是在市场竞争中自然形成的，在很大程度上是由政府通过限制准入以及其他各种保护性措施（如通过手机的双向收费剥夺消费者剩余）而赋予的，因此有的学者认为，与其说4500亿元的利润是中央所属国有企业的“成绩”，还不如说这是中央所属国有企业固有体制问题的反映。平新乔：《政府应当追求人民福利总和的极大化，而不再是国有经济或国有企业利润的极大化》，BUSINESS.SOHU.COM，2005年1月18日。从理论上说，市场经济条件下政府的功能就是利用税收更好地为全体人民服务，而不应通过各种措施保证国有企业的垄断性利润。政府应该将经营性国有资产更多地转化为公共服务资产，更好地实现为全体人民服务的目标。而且随着垄断行业的企业规模的不断扩大，经营性国有资产日益庞大，这些企业将形成具有强大讨价还价能力的利益集团，政府监管难度会日益增大。不仅如此，在政府的保护下，国有企业通过垄断获得巨额利润，其中一些国有企业还被拿到国外上市，由国际资本分享国家垄断利润，这显然是非常值得认真研究的问题。

第四，多层次的、规范的产权交易市场还有待建立和完善。

国有经济布局调整和结构优化需要借助市场机制来实现。建立和形成多层次的产权交易平台，发展并规范各类产权交易形式，为各类企业产权流动提供多种可供选择的工具和渠道，是国有企业战略性重组、企业产权“流转顺畅”应有的外部条件。但是，与成熟市场经济国家相比，中国还未建立起多层次、规范的产权交易市场。另外，由于国有经济布局和结构的调整，国有企业产权改革的推进，涉及的利益关系十分复杂，而且影响深远，需要确立合理的规则，依法推进。但是，现在有关部门出台的《关于规范国有企业改制工作的意见》、《企业国有产权转让管理暂行办法》等法规和条例，法律级次较低，约束力不强，还缺少以《国有资产法》和《产权交易法》为核心的一整套法律法规体系。只有在国有产权的进场交易、信息披露、资产评估、进场交易、公开竞价、市场监管等几个关键环节强化法律约束，才能规范国有资产流动，防止国有资产流失，使得国有产权合理规范有效流动。

第五，在国有经济战略性重组中，对于那些是关系到国家安全和国民经济命脉的行业和关键领域，还缺少严格的明确的界定。

这具体到处于不同行业的国有企业，需要明确其所担负的具体使命是一般性的国有资产保值增值，还是有具体的某个或某些国家目标。实际上，没有企业使命的明确，也就没有企业的发展战略。在国有经济布局调整和结构优化中，需要明确每个国有企业存在和设立的目的，使每个国有企业知道自己在整个国有经济发展中的使命，知道自己存在的意义。

（三）国有企业自主创新能力的提高与核心竞争力的培育问题

近些年来，围绕着加快培育发展拥有自主知识产权、主业突出、核心竞争力强的大企业集团，我国国有大中型企业自主创新工作取得了明显的进展，国有大中型企业的自主创新能力不断提高，企业正在逐步成为创新主体，这具体表现在以下几个方面：一是国有大中型企业越来越重视技术开发机构的建设，科研活动经费和人力的投入力度不断加大；二是国有大中型企业新产品销售收入不断增加，每年都获得相当数量的发明专利；三是政府职能进一步转变，企业的创新主体地位逐渐体现，服务创新的社会中介机构发展迅速，产学研合作机制不断完善；四是出现了一些企业自主技术创新能力强、在国际市场上显示出较强的核心竞争力的国有企业。

国有大中型企业自主创新工作虽然取得了一定的成效，但是，与国外企业相比，还有很大差距，真正具有核心竞争力数量还较少。国有大中型企业自主创新工作存在的主要问题包括以下四个方面。

首先，国有大中型企业自主创新的意识还不强，动力机制还不完善，与发达国家企业相比，企业科技投入还有较大差距。

一方面，由于国有大中型企业改革相对滞后，一些行业中国有大型企业长期具有垄断地位，不用技术创新就可以具有很好的经济效益，因而缺乏来自于竞争压力的创新动力；另一方面，国有大中型企业的现代公司治理结构还有待建立和完善，企业家的长期化行为还缺乏有效激励，企业家的创新意愿和创新动力明显不足。这在很大程度影响了我国大中型企业科研开发的投入。虽然，近几年我国大中型国有企业科研开发投入占销售收入比重总体上提高到2%左右，但根据国际经验，如果该比重为1％，企业就难以在竞争中生存，当该比重为2％时，企业可勉强在竞争中维持，只有该比重超过5％，企业才有真正竞争力。因此从竞争角度说，总体上我国国有大中型企业科研投入仍很低，仅处于勉强维持阶段。

其次，国有大中型企业总体上技术水平较低，技术创新效率还有待提高。

2002年和2003年，国有大中型工业企业共开展科技活动分别是97360项和30055项，获得发明专利分别是1840项和1715项，而同期外商投资大中型工业企业开展了7332项和8375项科技活动，却获得了发明专利1118项和2031项。2003年，4278家国有大中型工业企业共有21.6万科学家和工程师，投入257.3亿元科技活动经费，当年新产品销售收入1555.8亿元，而2003年2995家外商投资企业共有6.5万科学家和工程师，投入了258.6亿元科技活动经费，却获得了4227.7亿元的新产品销售收入。2002年和2003年，外商投资大型工业企业新产品销售收入占产品销售收入的比重分别高达30.2%和35.0%，不仅远远高于国有大型工业企业的8.9%和9.2%，也高于大中型国有独资工业公司的19.9%和20.2%。这除了因为国有企业技术水平低、与外资企业存在巨大差异外，无疑我国国有大中型技术创新效率低下是一个重要的原因。

再次，国有大中型企业在技术引进基础上消化吸收、自主创新的能力十分薄弱。

在引进、消化吸收基础上进行自主开发和自主创新，“引进——消化——创新”是符合我国国情和经济社会发展阶段的提高自主创新能力的有效途径。2003年我国大中型国有工业企业技术引进经费总额为56.7亿元，消化吸收经费仅为3.6亿元，引进技术和消化吸收费用的比例为1∶0.06。与之形成鲜明对比的是韩国、日本企业的引进技术和消化吸收费用比例为1∶5到1∶8。这表明在消化吸收基础上自主开发和创新是我们工作的薄弱环节，如果我们不能够建立有效的消化吸收和再创新机制，我国将无法走出“引进——落后——再引进——再落后”的恶性循环。

最后，国有大中型企业的自主创新环境仍然不够完善。

这一方面表现在我国还没有形成有利于国有企业自主技术创新的竞争环境，政府在科技创新中处于主导地位的局面还没有彻底改变，国有企业自主创新能力与企业经济效益相关性不高。另一方面表现在技术创新系统基础设施和政策法律环境建设滞后，科技中介服务体系有待完善，技术创新政策法律的完整性、有效性和一致性有待进一步加强，随着行业科研院所企业化改革，面向产业提供共性技术和技术服务的创新能力有所下降。

（四）在全球竞争背景下的国有企业发展问题

现在，中国正逐步走向全方位开放，中国经济正逐步完全纳入世界经济一体化的进程中，中国国有企业所面临的市场环境正在发生巨大的变化，面对国际竞争国内化、国内竞争国际化的竞争格局。一方面，中国企业将在更大程度上进入国际市场，不仅应争取扩大出口，还必须向国外市场输出资金、技术和人力资本，在全球范围内配置资源；另一方面，由于中国潜在市场规模巨大，不仅吸引国外企业向中国输出其产品和服务，而且还将在中国设立独资企业，利用中国当地的资源和市场获得更大的发展，在中国市场上，来自国外企业的竞争将更加激烈。这种背景下，中国国有企业发展面临三方面的问题。

第一，中国还没有形成真正具有国际竞争力的、与国外跨国公司抗衡的大型企业集团。

虽然大中型企业改革与发展问题一直是我国经济体制改革的核心，在一些行业，尤其是垄断性行业中也产生了一些超大型的企业集团。但是迄今为止我国还没有建立一批实力雄厚、能够挑战跨国公司的大型企业，还没有形成一批拥有著名品牌和自主知识产权、主业突出、核心能力强的大公司和企业集团。虽然近些年我国一些企业逐步进入世界500强，而且数量逐步增加，但总体上我国大公司的数量少，企业规模小，经济效益差。面对国外大型跨国公司的竞争，加快培育我国具有国际竞争力的大型企业集团已经是当务之急。而且，这也是我国国有经济战略性重组、优化国有经济的布局的需要。

第二，中国国有企业如何应对跨国公司的国际并购行为。

国有企业面临的竞争压力不仅仅来自于国外跨国公司对国内产品和服务市场份额的直接争夺，还来自于跨国公司通过资本经营手段，直接并购我国企业，使这些大型企业不存在或依附于国外跨国公司而存在。跨国投资分为两种形式，一种是所谓的“绿地投资”，即新建企业（包括合资和独资），另一种是跨国并购。由于受到政策的限制和我国国内资本市场成熟程度的影响，我国吸引的直接投资外资一直以“绿地投资”为主，跨国并购较少。1998年以来，受国际跨国并购浪潮和中国加入WTO的影响，跨国并购逐渐增多，外资进入中国已经开始从建立三资企业向并购本地企业发展。由于并购可以缩短投资时间，能够迅速扩大规模，迅速地“吃掉”国际竞争对手，并转化为自己的竞争力量，从而对竞争对手的威胁更大。

第三，中国国有企业如何正确制定和实施跨国经营战略。

通过跨国经营企业能够在世界范围内有效地配置全球资源，开拓全球市场，使企业的生存和发展空间由一国或几国拓展到全球，形成全球范围内的内部一体化的研究开发、生产和销售体系，从而获得巨大的竞争优势。在全方位开放条件下，具备一定条件的中国国有企业也应该积极开展跨国经营，培育自己的国际竞争优势。当前阻碍我国国有企业跨国经营的主要问题体现在宏观和微观管理两个层次上。从宏观管理角度看，一方面要规范和引导海外直接投资活动，完善我国海外投资的法律制度，制定一部适用于一切投资主体、投资区域和投资性质的《海外直接投资法》；另一方面，对海外直接投资实行适度的金融倾斜政策，为国有企业跨国经营创造相对宽松的筹融资环境。从微观管理角度看，中国国有企业还缺少国际企业管理的人才和经验，前些年中国国有企业海外投资的失败在很大程度上是由于企业管理失误所致。培育一大批优秀的国际管理人才，提高中国国有企业的国际管理水平，是促进我国国有企业跨国经营的必然要求。

本文摘自《中国企业竞争力报告(2006)——创新与竞争》，由社会科学文献出版社授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载，否则将负法律责任。