三、基层干部在新农村建设中的现实举措

有学者对目前的新农村建设进展进行了一个总结，即：总体上还处于宣传、动员和培训阶段；全国各地的进展步伐并不统一，少数省市在前两年就已经开始类似新农村建设的试点工作，多数省市刚刚启动或处于调研和规划阶段；很多地方都设立了新农村建设领导小组和办公室，大多数都是由政府的主要负责人挂帅；多数省市都加大了资金投入；积极开展试点，探索新农村建设模式。然而，新农村建设才刚刚起步，各地的实践中就已经出现走入歧途、与农民需求相偏离的趋向。

（一）试点村选择出现“嫌贫爱富”

当前很多地方都把经济基础好或社会资源丰富作为试点村选择的标准，因为容易出成果、出形象，那些“没有产业”、“没路子”的村（尤其是扶贫村）则被排除在了试点村的选择范围之外。本研究的8个调查村中有2个试点村。研究发现，试点村无论是在农业基础条件、经济基础，还是村庄环境基础等方面，均超过了非试点村。首先，试点村有更好的经济基础。试点村中农民家庭完全脱离了农业生产的比例为8.3％，而非试点村仅为1.9％，农民家庭中有1人从事农业生产的比例（25.0％）同样高于非试点村（20.0％），相反，非试点村2~4人从事农业生产的比例均高于试点村。由此看出，试点村农民从事农业生产的家庭人数少于非试点村，有更多的农民从事非农业。在农业生产比较利益较低的情况下，有非农业收入的农户家庭经济状况一般好于纯农业户。其次，试点村有更好的农业基础条件。调查发现，试点村农户家庭粮食生产状况好于非试点村。非试点村有19.7％的农户粮食生产不能满足家庭需求（试点村为4.2％）。试点村有25.8％的农户粮食生产除了家庭需求外还有大量节余，非试点村只有8.9％。由此看出，试点村平均粮食产量高于非试点村，说明试点村的农业基础更良好。另外，试点村有更好的村庄环境。在影响本村村容村貌因素的选择上，非试点村每一因素的选择比例均明显高于非试点村。以下为非试点村与试点村每一因素对比（非试点村：试点村）：垃圾乱扔乱倒（72.7％＞56.7％）、房屋规划凌乱（57.1％＞51.7％）、街道与道路状况差（50.1％＞33.3％）、厕所卫生条件差（14.5％＞3.3％）、村落绿化美化差（35.7％＞18.3％）等。这说明试点村在村容容貌方面的状况明显好于非试点村。

除数据说明之外，本研究的社区概况调查资料也显示，试点村各方面基础均相对较好。以其中一个试点村为例：某村为县新农村建设试点，道路、水利、电力、通讯等基础设施建设比较完善。村庄通往乡镇、县城的道路是柏油路，交通便利；村内的4条主要街道铺有水泥路面，道路两旁都安装了路灯。全村的所有农户家中都已通电通自来水，村内的水利设施可以使大部分农田得到灌溉。村内住宅区绿化程度较高，村子中心建有小公园以方便村民的休闲活动，2006年村委会又对河道进行了清理。村内有多处垃圾指定堆放点，杜绝了垃圾乱扔乱倒的现象。在村民的闲暇时间和活动方面，村中的小公园里安置了健身活动器材以及放映露天电影的大屏幕和音响供村民活动和娱乐；村委会旁边有图书室供村民借阅图书。

调查还发现，很多被选中的试点村要么基础良好，要么是某高级干部的家乡或关系村。政府把有限的资源都投入到了少数原本就相对富裕的村庄，结果只会导致富村更富，穷村更穷。

（二）新农村建设实践出现“本末倒置”

从前面的分析可以看出，无论是农民还是基层干部，在认知上都认为“生产发展”与“生活宽裕”应该是优先发展的重点，农民的现实需求也主要集中于这两方面。然而，新农村建设本应该按照农民需求，以加强经济基础为重心，但很多地方的新农村建设却本末倒置，在被农民与基层干部均认为次要的“村容整洁”上大做华而不实的表面文章。

就目前的文献资料和媒体报道来看，江西赣州、韩村河、南街村、华西村等被地方政府和媒体推为新农村建设的“模版”，而各地政府所进行的新农村建设一般都是从“三清三改”（清淤泥、清垃圾、清路障；改水、改路、改厕）、房屋规划、美化、绿化以及硬化路面等能迅速改变村庄外观的措施入手。据新华网报道，厕所贴瓷砖、门前建喷泉、贷款建洋房、扛着锄头进电梯……这些看似夸张的现象，却成为一些地方在建设社会主义新农村中追逐的样板。随着各地新农村建设帷幕的逐渐拉开，被媒体披露的反面教材越来越多。在许多地方的试点村建设活动中发现了类似的倾向：

案例4：某乡确定了两个试点村。试点村统一开展“三清工程”，即清理庄台、河塘、田园，还要求农民各家各户搞好门前“六包”（主要涉及环境卫生方面）。

案例5：某试点村正在准备把零散的自然村拆掉，集中成排，统一规划，统一模式。为了保持环境卫生，还禁止农民烧秸秆，必须使用煤气。购买一罐煤气需要花80多块钱，农民纷纷抱怨用不起。

案例6：某试点村正在进行农民集中区规划，开展“小城镇建设”和以“清洁家园、清洁田园、清洁水源”为主要内容的村容村貌整治活动。该村停止了宅基地审批，在镇上兴建了“阳光小区”以实现“小城镇”目标，引起了农民的很大不满。

由此看出，尽管2006年中央“1号文件”已经明确指出，新农村必须坚持以发展农村经济为中心。必须坚持以人为本，着力解决农民生产生活中最迫切的实际问题，切实让农民得到实惠。在推进新农村建设工作中，要注重实效，不搞形式主义；要量力而行，不盲目攀比；要民主商议，不强迫命令；要突出特色，不强求一律；要引导扶持，不包办代替。然而，很多基层政府在实际操作中还是以容易显绩、偏离农民实际需求的村容村貌等方面的改善为入手点。最终使新农村建设由人们理想中的“民心工程”、“受益工程”，变成了基层干部用“新农村”包装的“政绩工程”，其结果是“冷了群众的心，伤了国家的财”。

四、新农村建设实践出现偏离的原因解析

上文的分析表明，很多基层干部尽管在理性认知上瞄准了农民的迫切需求，而在实际行动中却出现了偏离，最终使有的新农村建设变成了劳民伤财的“形象工程”。那么，导致新农村建设实践出现偏离的原因是什么？本文认为，在影响基层干部新农村建设行动选择的众多因素中，资金投入上的困境以及我国干部考核体制存在的弊端，是导致基层干部在行动选择上出现错位的主要原因。

（一）新农村建设资金投入上的困境严重限制了基层干部的行动选择

资金投入上的困境是基层干部建设新农村的首要障碍。以下主要从中央财政支农现状、县乡政府投入能力、村集体筹资能力、农民的出资能力及意愿等几个方面来对当前的资金问题进行分析。

1中央财政支农资金虽有增长却远远不足

近年来，中央财政支农资金一直呈现增长态势。2003~2004年，中央财政用于“三农”的投入（包括支农投入和农村社会事业发展方面的投入）分别为2144亿元和2626亿元，比上年增长12.7％和22.5％。2005年中央财政年初预算安排用于“三农”的支出2861亿元，比2004年实际执行数增长16.9％。2006年，中央“1号文件”提出要通过“多予、少取、放活”的方针来促进农村发展，而今年中央财政用于“三农”的支出也高达3397亿元，比去年增加422亿元，增长14.2％。从2006年开始到未来很长一段时间里，还将继续加大对农业和农村的投入。

然而，农村的教育、医疗、道路、饮水等社会事业的发展和基础设施等公共产品的提供需要庞大的资金投入。尽管中央财政投入在不断增加，但财政支农的能力有限。相对于农村人口的比例和新农村建设的巨大需求来说，国家财政在新农村建设的资金投入上仍然远远不足。

2税费改革后的基层政府财政捉襟见肘、难以为继

本研究的调查地点大多数都是以农业为基础的地区（如湖南、甘肃、河北、江苏的苏北），税费改革之前，农业相关税费是基层政府财政收入的主要来源。而税费改革的实施，在减轻农民负担、缓解干群关系的同时，却导致了县乡财政的拮据或赤字。目前，我国很多地区（尤其是中西部地区）的县乡财政依靠中央财政的转移支付不仅难以维持自身运转，还债台高筑、负债累累。相关资料显示，中国乡镇政府的财政债务每年以200多亿元的速度递增，估计2006年的乡镇基层债务额超过5000亿元；其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级预计达2500亿元。如果考虑到县级财政和乡镇财政的比例，那么县以下（含县）的基层债务总额超过8000亿元。

案例7：某镇镇长说：“我们镇进行新农村建设最大的困难就是缺少资金。目前镇财政非常紧张，每年能收上的各种税费很少，而县里拨下的转移支付也不够支付人员工资和各种支出。现在上面每月拨给镇里的转移支付是6万元，每月分两次拨付，而每次拨的钱一个星期就没有了。由于机构庞大，支付人员工资加上各种开支，镇里欠下了几百万的债。不过，我们镇的债务负担比起这个县的其他乡镇来说，已经是很少的了。全县只有一个没有欠债的乡，最多的乡镇欠债高达上千万。”

在县乡财政捉襟见肘甚至债台高筑的情况下，其财政支农的能力就显得有名无实，或极其虚弱。很多基层政府不仅很难提供中央和省级财政拨付时相应的配套资金，还有可能对上级的专项支农资金进行截留和挪用。