3村集体经济的“空壳”与村委会筹资的困境

农村集体经济同样也受到了税费改革的影响，普遍出现“空壳化”。税费改革之后，大多数经济不发达地区的村级财务支出完全来自于国家的转移支付，只够勉强维持村委会的正常运转。而由于历史和体制原因，村级负债相当普遍（数据见前面部分，2006年村级负债接近2300亿元）。很多村委会为了偿还债务，不仅卖掉了村里的集体资产，村干部工资也被当成了还债的替代。在本研究某地区的两个调查村中，为了偿还村级债务，村干部工资经常被扣发，一个村的村支书已经6年没有领到工资，另一个村的村干部年平均工资不足800元。村集体经济的紧张也导致了农村公共产品供给的危机，多数村委会近几年在公共产品的提供上一片空白。在村集体经济“空壳化”或负债的情况下，村委会在新农村建设的资金投入上更显得力不从心。

税费改革不仅截断了村委会的主要收入来源，村干部在社区中的权威也受到了削弱。税费改革之后，为了防止村干部乱收费，稳定农村社会政治环境，国家出台了一系列的政策条文来保护农民的权益，限制村干部权力。村里的公共建设需要由“一事一议”会做出表决，在资金的筹措上也不能对农民进行强行摊派。但由于公共物品本身具有外部性特征，加上有的农民的“搭便车”心理，使得村委会向农民筹资困难重重。“有吃有喝不靠你，不偷不抢不怕你，收粮收钱不给你，有了问题还找你，解决不了就骂你！”有村干部这样形容目前村委会的尴尬处境。由此可见，村委会在新农村建设中的筹资能力极为虚弱。

4农民在新农村建设的资金投入上能力有限、意愿不高

尽管中央和学术界都在强调农民是新农村建设的主体，政府充当的是引导角色，但当前的现实是农民缺少新农村建设的主体意识，对政府存在严重的“等”、“靠”心理。这种依靠心态同时也体现农民对新农村建设的投入意愿上。

研究发现，八成以上农民均认为新农村应该靠政府，七成以上农民均不愿或不能出钱建设新农村。调查显示，在“新农村建设主要靠谁”这一问题的回答中，70.2％的农民都认为新农村建设主要靠政府，认为靠村两委的占9.2％，而认为靠农民自己的只占14.4％。同样，在“新农村建设应该如何投入”问题的回答中，有69.6％的农民认为政府应该完全负责新农村建设的资金投入（“完全由政府出钱”与“政府出钱、农民出工”两项比例相加）。农民在新农村建设中愿意出钱的比例仅为27.5％，其中认为完全由农民自己出钱建设的为1.5％，政府和农民共同出钱建设的为26.0％。多数（57.7％）农民只愿意以政府出钱、农民出工的形式参与新农村建设。由此可见，绝大多数农民指望政府来出资建设自己的家乡，自己只愿意以出工的形式进行参与。农民在新农村建设中之所以出资意愿不高，除对政府的依靠心态之外，另一个重要原因则是受自身经济条件所限。在能力制约加意愿不足的双重阻力下，基层干部通过农民渠道筹集资金的希望渺茫。

通过上述分析可以得出，资金投入问题是制约新农村建设的“瓶颈”，多元融资渠道存在层层障碍。当前，中央财政供给不足，基层政府提供相应配套资金的能力虚弱，村集体经济空壳化，农民的投入意愿及能力不高。除此之外，由于多种因素的影响，金融机构很难为新农村建设提供必要的资金支持，而通过其他引资途径能获得的资金也只是“星星点点”。

但即便资金筹措困难、债务负担压身，新农村建设也不能不开展，不仅上级下达了指标和要求，农民也在等待着政府的行动。而要满足农民增收、基础设施建设、教育及医疗条件改善等方面的迫切要求，不是任务艰巨、难以短期见效，便是需要巨大的资金投入。在新农村建设的美好愿望与现实压力的矛盾与冲突下，基层干部在行动上不得不选择从“花钱少、见效快”的村容村貌整治上做文章。

（二）我国干部考核评价体系的弊端进一步催生新农村建设的“形象工程”干部考核评价体系是干部工作的基本导向，考核制度直接影响着干部的政绩观。我国当前很多地方还沿用计划经济时代的干部考核评价体系。各级政府为实现一定的社会经济发展目标，往往对下级政府下达各项细化的量化经济与社会发展指标，并建立起相应的量化政绩考核体系，用以考评各级政府及主要领导人的政绩，并作为奖惩依据。这种以量化分析折算出来的分数作为评价标准的政绩考核体系给干部带来了很大压力。在有限的任职期间，基层干部往往会花费更多的人力、物力、财力来迎合考核要求与政绩的需要，不顾地区实际和经济规律搞短期行为，搞“面子工程”、“政绩工程”。

新农村建设的开展状况同样是各级政府考核干部的一个重要指标。在应付上级检查和达标闯关的逼迫下，也在通过新农村建设来实现职位升迁这一目标和利益的驱动下，“形象工程”和“显绩工程”成为很多基层干部的必然选择。

五、结论

通过对比和分析农民和基层干部对新农村建设的认知、农民的迫切需求以及当前的新农村建设实践出现的趋势，本研究得出以下结论。

（1）农民与基层干部是新农村建设的两个重要角色，但二者在新农村建设中的心态并不完全相同。多数农民对新农村建设预期较高并持乐观态度，但农民在对中央提出的新农村建设表示欢迎的同时，却对其在农村真正的执行效果与政策持续性表示出了不同程度的担忧。面对新农村建设带来的挑战，基层干部感受到的压力胜于动力。

（2）从理性与理想的角度出发，基层干部与农民对新农村建设优先序的认知基本类似。无论是基层干部还是农民，都认为新农村建设应该从“生产发展”与“生活宽裕”入手，优先发展农村经济，提高农民的生活水平，解决农民最紧迫的需求。“村容整洁”等其他三个方面受到的关注程度非常低，农村的民主政治、文化风气与环境改善均被认为是农村物质基础提高到一定程度后的更高需求。

（3）当前农民的迫切需求集中体现为增加收入、与农民生产生活紧密相关的道路和灌溉水等基础设施的改善以及教育、医疗、养老和就业等问题的解决。此外，农民对政府在资金方面提供支持的需求也十分强烈（包括信贷资金与粮食补贴）。

（4）新农村建设刚刚开局，很多地方的新农村建设却已经走入了误区。大量的公共资源被配置到原本经济基础就相对较好的试点村，这种“嫌贫爱富”的选择标准在一定程度上缺少社会公平性，也会导致新的“马太效应”。很多新农村建设实践也出现了“本末倒置”，大搞村容村貌的整治却忽略农民的现实需求，使得新农村建设活动变成了基层干部达标竞赛的政绩工程和形象工程。新农村建设中出现的这种错误倾向不仅违背了农民意愿，还会打消农民参与新农村建设的热情与积极性。同样，基层干部的行为选择与其理性认知之间也出现了错位与抵触。

（5）导致新农村建设理想与现实错位的表面原因看似基层干部政策执行上的失误，其根源却在于新农村建设资金投入上的困境和我国干部考核体制上存在的弊端。一方面，国家财政支农资金远远不能满足新农村建设庞大的资金需求，基层政府提供相应配套资金的能力虚弱，村集体经济空壳化，农民的投入意愿及能力不高，而其他融资渠道能筹集的资金也非常有限。另一方面，以量化为考核标准的干部考核体系与干部任用制度进一步促成了基层干部的短期行为。在资金不足与达标考核的双重压力下，从“村容整洁”入手做形式主义的表面文章，成为基层干部理想与现实博弈的必然结果。

六、建议

要保证新农村建设方向的正确性，杜绝新农村建设中的短期行为与形式主义，应该着重注意以下方面。

（1）中央财政应该进一步加大支农投入的比重。当前中央财政对新农村建设的投入力度虽有所加大，但与城市建设的投入差距很大，也远远不能满足农村巨大的需求。中央需要进一步调整财政支农资金在国民收入分配中的结构，从最大限度上满足新农村建设的资金需求。

（2）切实加强对基层政府机构的改革力度。县、乡一级机构庞大、人员过剩是导致基层政府财政紧张的主要原因。因此，只有减少机构冗余人员的配置，才能从一定程度上缓解基层政府的财政压力，从而有条件为新农村建设提供相应的配套资金。

（3）加快解决基层的债务问题。基层干部在债务负担沉重的情况下，不仅影响到其对新农村建设的投入能力和积极性，也有可能导致中央财政的专项支农资金被截留与挪用。要保证基层干部在新农村建设中发挥正确的引导作用，解决基层债务问题刻不容缓。

（4）转变政府角色，改革干部政绩考核体系。目前来看，大多数地方的新农村建设都是由基层政府包办，农民只是被动参与。进行新农村建设，必须转变政府角色，由新农村建设的主导者变为新农村建设的服务者与引导者。此外，我国干部考核体系存在的弊端是基层干部在新农村建设中大搞形象工程的主要诱因。进行新农村建设，还应该适应新形势，完善我国的干部考核与任用制度。

（5）加强对农民的正确宣传与引导。针对农民对新农村建设的主体性意识不强、出资意愿不高的现状，应该对农民进行广泛的动员与宣传，切实增强农民在新农村建设中的拥有感和主体意识。

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