一、相关背景与概念

在我国，农业相对于工业和第三产业，属于弱质产业；农村相对于城市，面临着经济滞后、公共资源分配极端不平等的窘境；农民相对于市民，更是在就业、社会保障、社会保险、教育、医疗、文化生活等方面属于弱势群体。农业、农村和农民长期处于恶劣的政策环境之中。因此要实现城乡统筹发展中的效率与公平问题，不仅要靠市场机制引入，而且要靠公共政策解决公平问题。这就要求针对“三农”的公共政策更多地去维护农民的利益。在这种背景下出台了《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，这是继2004年和2005年之后中央再次针对“三农”问题出台的1号文件。新农村建设的相关政策属于公共政策范畴，体现了公共政策的本质特征，即政府对全社会的利益进行权威性分配，重点体现在四个方面，即利益选择、利益综合、利益分配、利益落实，从而实现政府目标。

（一）农村公共政策的现实背景——城乡二元结构

任何公共政策都根植于本土资源当中，我国农村公共政策面临的现实背景是城乡二元结构。长期以来我国城乡之间没有实现均衡增长和良性循环。在计划经济体制下，城乡工农业产品不能平等交易、城乡之间要素不能自由流动、城乡居民权利与发展机会不平等，这些最终导致了城乡二元结构。改革开放后，国家提出了一系列政策和措施来改变城乡二元结构，城乡联系显著加强，尤其是农村经济日渐活跃。但我国城乡分割的二元结构体制并未从根本上改变，城乡经济一体化进程缓慢，城乡之间、地区之间、东西之间居民的收入差别反而呈扩大之势。相对于工业和城市，农业和农村的发展长期处在资金投入少、社会化程度低和产出效益低的状态。由此可见，城乡二元结构成为新农村建设的巨大障碍。

2003年中央提出“城乡统筹”的发展战略，2006年中央1号文件具体提出了社会主义新农村建设，指出“统筹城乡经济社会发展，实行工业反哺农业、城市支持农村和‘多予、少取、放活’的方针，按照‘生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主’的要求，协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设”。

（二）农村公共政策的概念

戴维•伊斯顿认为，公共政策是政治系统权威决定的输出，是对全社会价值所做的权威性分配。并且公平分配社会价值是激发社会活力的最重要的途径。中国农村公共政策是在符合中国国情的基础上，遵循民主、法治、公平、高效、开放、文明的公共政策。目前我国农村公共政策正在从传统向现代转型。传统农村公共政策受历史原因影响，不仅封闭而且不平等，而现代农村公共政策的特征是开放与平等。

新农村建设便是在这种体制转型的背景下提出的，其涉及的公共政策包括经济、政治、文化和社会等方面。概括来讲，经济方面包括农业科技创新和转化能力，农业现代流通体系建设，粮食生产，农田水利，耕地质量和生态建设，农业结构调整，农业产业化经营，循环农业，农村金融改革，农村税费改革为主要内容的农村综合、改革统筹等方面内容。政治方面主要指社会主义人民当家做主的围绕民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的村民自治制度。文化方面指村民村风建设、乡村文化设施建设、健康文明新风倡导等。社会方面包括农民增收渠道、务工农民的合法权益保护、农业和农民的直接补贴政策、扶贫开发、基础设施建设、农村义务教育、农村劳动力技能培训、农村卫生事业、农村社会保障制度等。

（三）文献综述和分析方法

关于新农村有关政策的研究多数学者都侧重某一方面或从某一角度进行分析，很多研究都集中在探讨新农村建设的“突破口”上。有学者指出“制约城乡统筹协调发展的最根本的制度就是户籍制度，因此以户籍制度改革入手，通过多米诺骨牌效应，就会顺利实现整体制度变迁”。有学者认为城乡统筹不能仅仅发展“乡”，而要首要发展“城”，只有“抓紧把中部城市发展起来，让农民进城，才能实现新农村建设。实际上是城市和工业化拖了农村发展的后腿。建设新农村的主战场，起码头十年在城市”。也有学者认为建设社会主义新农村需要将培养新型农民、增加农民收入和加快农村社会发展作为优先领域。林毅夫认为新农村建设的主要内容是通过基础设施、基础教育等公共产品和公共服务的财政投入来扩大农村内需。温铁军认为应该成立农村合作社，农村合作社再联合形成联合合作社，形成相对成规模的农村合作组织来进行乡村建设。蔡昉则认为“解决新农村建设问题，就是要把中国变成世界上最大的消费者，这是非常重要的。农民收入的提高从现在来看有两个源泉，一是发展生产；二是结构调整”。

关于新农村建设的重点和发展路径各家之言都有其道理。然而无论重物质文明的扩大内需还是重精神文明的组织建设，无论先发展农村还是先发展城市，无论制度诱导型变迁还是制度强制型变迁，新农村建设的内容要广泛而全面得多，不能片面或有选择性地理解。然而我国的城乡制度相互“嵌入”、相互影响。城乡二元结构体现在农村公共产品的公共财政投入方式、社会保障、劳动就业机会和待遇、税费体制、金融以及土地等制度当中，而这些制度相互之间发生了“嵌入”和影响。比如取消农业税之后很多公共设施、公共服务及基层组织建设面临的是无源之水、无米之炊，需要综合配套改革。由此观之，我国城乡制度需要全面而系统的变革。因此当我们再读《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》时会感受到《意见》的内容包括的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五部分内容，正体现了全面、系统而综合地建设农村的思路。纵观5部分、32条意见，改革农村的公共政策分成3个维度，一是对以往“缺位”公共政策的补充和完善，例如国家自改革开放以后对农村公共设施和公共服务的财政投入严重不足；二是消除以往“越位”公共政策对农业、农村和农民权利的壁垒，例如户籍制度、农业税费等；三是有些公共政策在利益选择、利益综合、利益分配、利益落实过程中发生偏离现象，《意见》中也对此现象进行了公共政策改革。

针对中央在新农村建设中的有关政策，我们对甘肃、河北、湖南和江苏等地的农民进行了访问，调查发现农民特别对义务教育和取消农业税很满意。新农村建设的政策有很多，改革的目标和方式也有很多，本文着重对中央提出的有关公共政策进行分析。