二、公共政策：从“缺位”到“补位”

根据萨缪尔逊的定义，公共产品是“每一个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品”。公共设施和公共服务都属于公共产品的范畴。20世纪70年代末至80年代初，中国农村进行了经济体制改革，全面推行了家庭联产承包责任制，使20世纪50年代以来农业合作化和人民公社化发展起来的集体经济纷纷解体，加之政策导向上的改变等诸多原因，农村公共设施和公共服务的建设远远滞缓于城市。从农村公共产品服务范围来看，通常将其分为全国性的、地方性的、和农村社区性的公共产品。我国现行农村公共产品的供给制度形成了当前中央政府和省市政府承担很少的责任，而大部分农村公共产品由县乡政府和农民自己筹资提供的局面。这种农村公共产品的供给制度已远远不能适应当前的经济发展形势，而且加重了农民的负担。

（一）农村公共设施方面

在农村公共设施方面，农田、水利等设施建设停滞并且已有的基础设施被严重破坏；医疗、卫生、教育等设施年久失修，超龄服役；文化设施除了少数试点村拥有外，中西部的大部分地区几乎都是空白。公共财政对基础设施的投入有利于相应的农村农业生产、生活设施和文化设施的建设。因此2006年的1号文件指出在生产设施方面“不断加强农田水利建设”，“加大大型排涝泵站技术改造力度，配套建设田间工程”。生活设施方面“加快乡村基础设施建设”，包括沼气、电网、农村公路、信息服务等；“加强村庄规划和人居环境治理”，“重点解决农民在饮水、行路、用电和燃料等方面的困难”，同时“村庄治理要突出乡村特色、地方特色和民族特色，保护有历史文化价值的古村落和古民宅”。文化设施方面“各级财政要增加对农村文化发展的投入，加强县文化馆、图书馆和乡镇文化站、村文化室等公共文化设施建设，继续实施广播电视‘村村通’和农村电影放映工程”。

（二）农村公共服务方面

农村公共服务是农村社区为满足农业、农村发展或农村生产、生活共同所需而提供的具有一定的非排他性和非竞争性社会服务，不具备物质形态，而以信息、技术或劳务等服务形式表现出来的一种农村公共产品。农村社区的公共服务体系包括科技推广、资金信贷、医疗卫生、教育文化等在内的综合农村服务体系。我国农村公共服务的供给存在着“缺位”和“错位”的现象，这部分着重分析农村义务教育和农村社会保障体系建设的“缺位”现象。

1农村义务教育

农村义务教育已经开展多年，但有些地区教育乱收费现象严重，虽然免除学费，但以杂费和书本费为名义收取的费用仍然给普通农民家庭带来了沉重的负担。究其原因，农村义务教育的发展一直面临着教育财政来源不足的困扰。我国农村义务教育投入的基本特征体现在两个方面：一是农村义务教育经费来源包括财政性经费和非财政性经费；二是农村义务教育经费主要由县级政府承担。然而一方面义务教育属于公共产品，理应由政府承担全部费用，而不应该向学生收费。另一方面，县级为主的经费来源受到地区经济发展水平的影响，东部等经济发达地区的教育经费远远高于中西部等欠发达地区，这就造成了地区间教育资源的不平等，例如有些贫困县在财政分配改革后连日常运作都要靠国家转移支付，几乎无力扶植教育。

因此，针对农村义务教育，2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》提出，要建立健全资助家庭经济困难学生就学制度，争取到2007年全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到“两免一补”（免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费），努力做到不让学生因家庭经济困难而失学。这一政策受到了农民的广泛好评。2005年12月24日国务院下发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》。内容主要包括四个方面：一是从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区；对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。二是根据农村中小学公用经费支出的合理需要，提高农村义务教育阶段中小学公用经费基本标准。三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，校舍维修改造所需资金，中西部地区由中央和地方共同承担，东部地区主要由地方承担，中央适当给予奖励性支持。四是对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持，确保农村中小学教师工资按照国家标准及时足额发放。

2农村社会保障体系

我国的农村社会保障制度包括五保户供养制度、农村最低生活保障制度、农村特困户救助制度、农村医疗救助制度、农村扶贫、农民养老保险、农村合作医疗等。然而现行社会保障制度存在着深层问题。我国人口占世界的22％，医疗卫生资源却仅占世界的2％，而且20％的城市居民享受着80％的卫生资源。“看病难、看病贵”的现象在农村非常普遍。从总体上看，9亿农民大都是家庭保障和自我保障、而缺乏社会保障。新农村建设一大亮点就是提出了新型农村合作医疗的实施和目标，并且已经在全国一些省份进行试点。1号文件指出“积极推进新型农村合作医疗制度试点工作，从2006年起，中央和地方财政较大幅度提高补助标准，到2008年在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度”。温家宝总理在2005年全国新型合作医疗试点工作会议上，对新型农村合作医疗的重要意义和地位做了明确阐述，指出“建立新型农村合作医疗制度直接关系到我国几亿农民的健康和利益，是医疗体制改革的重要组成部分，是中央为解决‘三农’问题而做出的重大决策”。此外，1号文件特别提出改善务工农民的合法权益，其中包括将务工农民纳入统一的医疗、人身保险等。文件指出“保障务工农民的合法权益。进一步清理和取消各种针对务工农民流动和进城就业的歧视性规定和不合理限制”。这一政策充分体现了城乡统筹发展的战略思路。