三、公共政策：从“越位”到“让位”

（一）农业税的取消

2005年3月5日，温家宝总理在十届全国人大三次会议上说，“农村税费改革是农村经济社会领域的一场深刻变革，今年将在全国全部免征农业税，原定5年取消农业税的目标，3年就可以实现”。2005年12月29日下午，十届全国人大常委会第十九次会议经表决决定，一届全国人大常委会第九十六次会议于1958年6月3日通过的《农业税条例》自2006年1月1日起废止。这意味着9亿中国农民从2006年第一天开始，将依法彻底告别延续了2600年的农业税。全部免征农业税，从根本上减轻农民负担，这是农村税费改革取得的重大成就，也是朝着统筹城乡经济社会发展迈进的重要一步。

中央取消农业税来减轻农民负担的同时，需要通过乡镇机构改革等配套改革解决“僧多粥少”的问题，并以此填补部分财政缺口。改革将不合理的城乡二元状况逼上了层面，使其彻底暴露出来，更加坚定了决策者统筹城乡经济社会发展。但免征农村税费后遇到了一些矛盾和问题，突出表现为农村公共品供给、村级债务化解、人地纠纷、农村义务教育经费来源等方面的问题。这些问题涉及经济、政治、文化、社会等其他公共政策的制定与改革，在此过程中这些政策相互影响和嵌入。

因此1号文件同时提出了关于农业税费改革后的多方面相关改革，首先是乡镇机构改革，转变乡镇政府职能，从“管理型”向“服务型”转变，“5年内乡镇机构编制只减不增”。第二是义务教育方面，把义务教育经费逐步纳入公共财政的支出范围。第三是财政管理方面，推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革。第四是乡村债务方面，各地清理核实乡村债务。

（二）村民自治制度的完善

所谓村民自治是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会民主制度。在这一民主制度中，村民委员会不是一级国家政权组织，也不是基层政权的派出机构，而是具有独立法人资格的社区自治组织或基层群众自治组织，对本社区资源具有决定权和支配权。这一社区自治组织同国家政权没有直接的隶属关系，乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项；村委会成员由村民直接选举产生，任何组织和个人不得指定委派或撤换；全体村民有权直接参与村民自治范围内各类事项的民主决策、民主管理、民主监督。

新农村建设特别提出“完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。完善村民‘一事一议’制度，健全农民自主筹资筹劳的机制和办法，引导农民自主开展农村公益性设施建设”。

村民自治的发展已经走过了近20年的历程，积累了丰富的实践经验，村民自治已经远不再像以前“人手一票”那么简单。因此1号文件鼓励农民实现村民自治、自我发展。在我国这个农民占绝大多数的国家里，基层民主的发展对国家的社会民主政治建设的发展意义重大。

（三）户籍制度改革

农村劳动力流动是中国经济体制转轨时期出现的重要经济现象。2000年的第五次人口普查数据显示，大约有7600万农村劳动力处于流动状态。到2003年上半年，全国就有9900万农民进城就业，而且数量还在继续增加。随着经济迅速增长和产业结构变化，劳动力从农业转向非农产业，农民从农村迁移到城市，均是必然出现的现象。然而我国的户籍制度就像一道无形的墙，将人们分成两种身份：农民和市民。土地制度与户籍制度对农村劳动力迁移过程的影响延长了劳动力迁移的进程，同时增加了流动的不稳定性，出现了无序的往返流动于城市与农村之间的劳动力群体，出现了种种弊端和社会问题。

城乡分割对立的二元经济体制将农民封锁在有限的耕地上，在封闭的环境中，农村人口持续增加，导致耕地无限细分，进而农业效率低下，再加上教育落后，生态落后，最终农民陷入贫困。虽然改革开放以后，一部分农民开始到城镇等非农业部门就业，但户籍制度仍然将城乡隔离开来，对农民实行歧视性政策——农民在就业、社会保障、社会服务等方面都受着不平等的待遇。中央关于社会主义新农村建设的1号文件中也提到“推进征地、户籍等制度改革，逐步形成城乡统一的要素市场，增强农村经济发展活力”。户籍制度改革的坚冰正被逐渐打破。