四、公共政策：从“错位”到“正位”

公共政策的重点体现在四个方面：利益选择时与政府的价值偏好相一致；利益整合时综合考虑各个不同利益主体的需求；利益分配时倾向于保护多数人的利益，包括多数人的长远、整体和根本利益；利益落实时应将政策贯彻到实践中，使利益分配到位。因为涉及不同利益群体，在各个阶段均会出现公共政策“错位”的现象。如公共服务中的科技推广和资金信贷便属于“错位”现象。因此2006年的1号文件对以往实施不太成功的政策进行了重大改革，以期更好地服务“三农”。

（一）农村金融制度

目前，我国农村国有金融部门在执行政府政策和自身的绩效方面并不好。中国农业银行是垄断农村金融产权的主要形式。但是中国农业银行自企业改制以后，作为企业要实现自身盈利，以经济利益为目标，因而不愿经营比较效益低下的农业生产信贷，以及数额小、风险大的农村生活信贷。于是农村信用社系统逐渐承担了农村金融服务职能并且不断尝试改革创新，不过改革基本上停留在内部组织体制和行业管理体制的整合上，未见实质性的制度突破，而与改革相伴而生的是极高的不良贷款率和极低的金融服务效率。

我国农村的民间金融活动任何时候都没有停止过。20世纪90年代中后期，由于农业银行刚性退出农村、农村信用社在中国人民银行的领导下加强了治理整顿以及关闭了农村合作基金会等乡村集体金融，农村的民间金融活动异常活跃：温铁军对东中西部15个省份的调查发现，民间借贷的发生率高达95％；国际农发基金（IFAD）（2001）的研究报告也指出：中国农民来自非正规金融市场的贷款大约为来自正规金融市场的4倍。农村民间金融较好地解决了借贷市场信息不对称问题（林毅夫等2003，叶敏2002，Steel，et al 1997，Stigltz & Weiss1981），是民间经济主体对政府金融抑制（Financial Repression）政策所致的信贷配给和金融资源分配的所有制歧视的本能反应（Anders Isaksson2002，Fry1995，Mckinnon1973）。

2006年社会主义新农村建设的中央1号文件规定允许多种形式的金融进入我国农村。1号文件指出“加快推进农村金融改革。巩固和发展农村信用社改革试点成果，进一步完善治理结构和运行机制。鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定管理办法。引导农户发展资金互助组织，规范民间借贷”。

（二）农村土地制度

土地承担的对农民的社会保障功能大于生产功能，也就越得体现公平原则——按人均分。中国农地通过几次按人均分之后，终于全面“福利化”了。土地这个农业第一要素成了9亿农民的福利基础。然而农村土地存在制度上的不完善，导致一系列社会问题和矛盾。《农村土地承包法》规定，耕地的所有权属于集体（村或村民小组），但国家“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，这种权利具体表现为农户对土地的承包权。《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和郊区的土地除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有。”《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中也规定农村土地属于三级所有，即“乡集体、村集体、村民小组”。这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代表，但是，“集体”是指哪一级，法律规定较为含糊，土地权属不清。而近年来由于经济发展的需要，土地资源被大量用于非农产业建设，已经严重影响到中国农业经济的可持续发展和粮食安全。

2006年，中国政府的农村土地政策的基本法律框架没有大的变化，但在局部上也做出了较多调整。2006年土地政策的显著特点是强调中国政府要执行世界上“最严格”的土地政策，以保护中国日益紧缺的土地资源，控制乱占和滥用土地。新农村建设中中央提出“保护农民的土地承包经营权”。陈锡文指出，必须承认农民“有一块地”是天经地义的事情，这既是农民的基本生活保障，又是法律赋予农民的权利，地方政府如果越俎代庖、强制征地，就会引发很多社会矛盾。中国的耕地规模相对于庞大的人口数量来说是比较小的，但是如果违背社会经济发展规律，在人口没有转移出农村的情况下就进行土地规模经营，会造成极大的社会问题。

（三）农业技术推广体系

在计划经济向市场经济转轨过程中，农业技术推广体系面临着农业金融制度相类似的问题，即公益职能与经营职能的矛盾。现阶段，农业科技推广服务体系不健全，资金投入严重不足，农技干部自身素质不高。而且，项目、资金与技术分离。国家下拨的有关农业资金是与项目配套，但大部分的项目资金被非农业技术部门争取走了，造成知识与资本严重分离，资金与技术无法有机结合转化为生产力。

1号文件指出“要加快农业技术推广体系改革和建设，积极探索对公益性职能与经营性服务实行分类管理的办法，完善农技推广的社会化服务机制。深入实施农业科技入户工程，扩大重大农业技术推广项目专项补贴规模。鼓励各类农科教机构和社会力量参与多元化的农技推广服务”。

（四）粮食直补

确保国家粮食安全是保持国民经济平稳较快增长和社会稳定的重要基础。自2004年开始中央1号文件着力点放在了恢复和发展粮食生产以及促进农民增收上，体现了政府解决“三农”问题的一个思路——多予、少取、放活。而在“多予”这个关键环节上，政府拿出更多的财政资金，直接补贴给种粮食的农民，补贴给农业生产者。粮食补贴便是其中重要的组成部分。至2006年，粮食补贴制度经过两年的试点省份实行之后，开始在全国推行并且补贴金额逐年增长。在河北某地农村的调查发现，2006年粮食直补19.5元/亩，是2005年（8.5元/亩）的两倍多。

调查发现，对农民实行的“三减免、三补贴”（即减免农业税、取消除烟叶以外的农业特产税、全部免征牧业税，对种粮农民实行直接补贴、对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴）和退耕还林补贴等政策受到了农民的普遍欢迎。这主要是因为粮食直接补贴政策在实施方式上的重大创新。直接补贴的方法可以按农业计税面积补贴，可以按计税常产补贴，可以按粮食种植面积补贴，可以同种粮农民出售的商品粮挂钩，由地方政府按照当地情况实际选择。从各地实践看，一般采用计税面积补贴的方法。关于操作办法，要按照公开、公平、公正的原则，把对种粮农民直接补贴的计算依据、补贴标准、补贴金额逐级落实到每个农户，并张榜公布，接受农民监督。关于兑现期限，尽可能在春播之前将部分补贴资金兑现到农户。在政策规定中，有明确的关于补贴的时间期限、对象确定、发放程序、发放形式以及补贴资金的监管等方面的具体规定。规定十分明确、十分详细，这非常有利于监管的进行。

由此，1号文件提出“稳定、完善、强化对农业和农民的直接补贴政策。要加强国家对农业和农民的支持保护体系”。同时，“2006年，粮食主产区要将种粮直接补贴的资金规模提高到粮食风险基金的50％以上，其他地区也要根据实际情况加大对种粮农民的补贴力度。增加良种补贴和农机具购置补贴。适应农业生产和市场变化的需要，建立和完善对种粮农民的支持保护制度”。