建设社会主义新农村的主体应该是农民。这既是学术界一致同意的观点，也是中央提倡以人为本、培养新型农民的主要出发点。但是我国农村人口众多，受教育程度与组织化程度目前还很低，因此，由村民自己选举产生并代表其自身利益的村民委员会（以下简称村委会）在新农村建设中将发挥重要的作用。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》相关条款规定，村委会是一个社会团体法人，作为农村居民的一个自我组织、自我管理、自我服务的机构存在。它是连接国家与广大分散的农民的纽带，位于政策传播与执行的最前沿。

目前，对于我国广大农村实行的村民自治制度有两种主流观点。一是自国家政权退缩至乡镇一级后，村委会在维护农村社区的稳定和发展中发挥了不可替代的作用。尽管税费改革以后，乡村财政能力、乡村行政能力、公共产品提供能力削弱，但税费改革也使汲取型体制失去了合法性和经济基础，乡镇政府必然转向服务型政府。村干部的事务性工作减少，干群关系趋于缓和。从这一观点出发，村委会将是农民利益的忠实代表，是上传下达的重要桥梁，也是新农村建设中农民的领路人。二是村委会除了其公益性之外，它也是一群由有自身利益追求的人构成的理性组织。他们在满足自身诉求的过程中并没有适当的权力监督与制衡机制。目前出现了屡禁不止的“村官”贪污腐败，虽然涉案金额不大，但往往整个村委会都牵连其中，在村民眼中是十足的大案，已经对村级集体经济的发展造成了严重阻碍。从这一观点来看，村委会在新农村建设中既不会出于“村民自治组织”的角色而偏向农民的利益，也不会出于“附属政务执行者”的身份偏向政府，而会偏向第三重角色：村委会本身。村委会从而成为新农村建设的障碍。

村委会在新农村建设中究竟会发挥怎样的作用？如何协调村委会在扮演三重角色的过程中的角色冲突？本研究将从村委会的管理现状、村民在新农村建设中对村委会的定位以及村委会对自身在新农村建设中的定位三个方面，分析村委会在新农村建设中的角色偏向问题。从而为保障村委会在新农村建设中发挥积极作用提供参考意见。

一、村民及村干部对村级管理现状的评价

村民对于目前的村级治理是否满意，关系到村民对村委会在新农村建设中的期待和定位是否有实现的基础。在村级治理不够公平公开、干群关系较为紧张的村庄，村民会质疑村委会在新农村建设中所起到的作用。相反，在村级治理良好、干群关系融洽的村庄，村民对村委会将有较高的期待，而这一期待也较有可能实现。在考察目前的村级治理的过程中，有必要比较村民对村委会的评价与村干部的自我评价。

在管理民主方面，本次调查的村民问卷与村干部问卷在4个问题上有交集：村干部的选举是否民主；对村委会在公共设施的提供方面是否满意；干群关系是否融洽；以及对“一事一议”的执行状况是否满意。这4个问题都采用了5分制量表，即从“很满意／很融洽／很民主”至“很不满意／很不融洽／很不民主”。

数据显示，村干部对于村级管理现状的评价要明显高于村民的评价。在“干部选举”、“干群关系”、“一事一议”这三个方面，选择“很民主”、“很融洽”、“很满意”和“民主”、“融洽”、“满意”的干部比村民多出40％左右。对于“公共产品”，村民和村干部都不很满意，因为由于“集体没有钱”，近年来提供的公共产品很少。试点村的情况相对而言要好一些。如江苏某试点村村委会为村民提供的公共产品包括路灯、小公园、健身器材、图书室、放映电影的大屏幕和音响、道路以及河道清理。

村民问卷中“管理民主”方面的另外5个问题进一步展示了村民对于村级治理现状的满意程度（即“对本届村干部上任后的表现是否满意”、“村级事务管理的参与程度”、“参与村委会召开的会议是否积极”、“财务状况是否了解”、“财务公开是否满意”）。统计发现，累计有56.9％的村民对本届村干部上任后的表现选择了“很满意”和“满意”。其中两个调查地区选择这两项的农民百分比不足50％，另外两个调查地区的百分比超过了60％。但是，被访的村民中，只有3.8％的村民很好地参与了村级事务的管理，只有29.5％的村民积极地参与村委会召开的会议，只有16.3％的村民知道一些村委会的财务状况，有36.7％的村民对于财务公开的现状表示不满意。所调查的村庄多数没有广播，也没有以海报、黑板报等形式公开财务，只是定期请组长、村民代表查账而已。正如某位村民在访谈时所说，“民主在这个地方还早呢”。

由此可见，村民对于村级治理的现状的评价与村干部的自我评价存在巨大的落差。村干部对于村级管理现状的相对很高的满意度使村委会成员难以意识到管理中存在的问题与村民的不满，也使村委会难以自发地改进管理方式与管理效果。如果村民对村级管理的评价与村干部的自我评价的差距进一步扩大，就可能引发较为严重的干群矛盾，妨碍新农村建设的顺利进行。下面的两个案例进一步说明了目前改进村级治理、为新农村建设消除隐患的紧迫性。

案例1：一位村民反映，上边的政策好，可到不了下边。比如退耕还林款、粮食直补等根本没有落实到农民头上，有的村干部说抵税或抵欠款了，但村民也不清楚到底发了多少，抵了多少。该村养羊，乡政府去年承诺的小尾寒羊本该是每只100多元，却以300多元的价格卖给农民，后来70％的羊都死了，农民大部分都赔了钱。另外，在该村的移民工程中，征地不公平，引发了干群冲突。因此有的村民反映，农民不欢迎村干部。

案例2：某地农村小城镇建设中，村干部与村民之间的冲突一直存在，并激化为几宗“命案”（因村民不愿拆迁，村干部强行带人把村民抬出来，有老人受惊吓过度后死亡）。该村为了村庄统一规划而禁止农民盖房，必须购买镇上的商品房。也有村干部没能公开村小学土地拍卖款和村民集资修渠款的用途，村民意见很大。并且该村的村民代表、党员没有机会参与村级事务管理。另有一村村委会的办公地被拍卖，土地留作盖厂房，村委会搬到村小学。村委会至此名存实亡，村民只有表示无奈和不满。另外，为解决税费改革后村干部经费问题，当地开始收取“一事一议”费，每个成年人20元。

这些情况的出现有多方面的原因。首先，从1987年在广大农村正式推广村民自治制度以来，我国形成了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等一整套相对系统的制度安排。但事实上，只有民主选举声势浩大，民主决策、民主管理和民主监督多流于形式。按照《村委会组织法》的规定，村委会应当定期召开村务会议，重大事项由村民集体讨论决定，而且要定期公开村务。但实际上，有些地方村委会很少召开会议（此次调查的4个地区村民反映村里很少开会的比例分别为：50.4％、6.7％、45.4％和41.9％）。如前所述，即使召开会议，村民也很少能够参加（积极参与的村民只占29.8％）。而案例2中某村的党员和村民代表都没有能够参与村级事务的管理。因此，村民们不了解村里的财务、政务和事务，管理缺乏透明度，加之又没有健全的财务制度和专门的财务管理人员，往往审批、拨付一人办，会计出纳一人干。这为有的村干部搞暗箱操作、贪污挪用公款提供了可乘之机。这种运行的偏差导致的奇怪状况就是：在村民自治体制内，村民失去了话语权。其次，村民组织化程度很低。所调查的村庄基本上没有农民的组织或协会。即使有（例如甘肃省某村的林果协会、洋芋协会、马铃薯协会、用水者协会；河北省某村的葡萄协会），也没能在管理层面上发挥作用，一些早已名存实亡。

因此，在“村民自治组织”、“附属政务执行组织”以及“村委会”自身这三重角色中，如果缺乏监管与制衡机制，村委会偏向的将是村委会自身。这种角色偏向将使村委会成为新农村建设中的“内患”，而不能很好地扮演村民、国家、村委会自身所期待的角色。一个佐证是，新农村建设已经开始了7个多月，而所调查的480位农民中，只有72位从村干部处听说了“新农村建设”，不足1／5。另有一位村干部多次参与学习新农村建设的会议，但回来后没有人关注，也没有机会宣传。