新农村建设需要城市和农村、东部和西部、中央政府和地方各级政府、农民和官员的共同努力。在已有的关于政府、村委会和农民的分工研究中，分析中央一级在新农村建设的不同层面和不同路径中的角色定位的研究成果最多。而关于县乡级政府的角色定位研究较少，关于县干部的职能有学者概括为基础设施建设和社会事业发展、增加农民收入、解决农村贫困、社会保障问题等，但是县级财政尤其是中西部地区县级的日常运作都需要政府转移支付来维持，这导致了县一级很多公共管理职能无法发挥。针对县级财政问题，韩俊提出在各级政府中，县级政府对推进新农村建设负有最直接的责任，应探索赋予县级政府更多的经济、行政管理权限，壮大县域经济。关于村委会的作用有学者归纳为六个方面：调研规划、骨干培训、产业发展、文明创建、民主管理、自身建设。关于农民的角色，学者普遍认为农民应该是新农村建设的主体，因而新农村建设应该主要靠农民的自身努力加以解决，而收入的较大差别主要是由于农民个人本身的情况（勤奋程度、创业精神、身体状况、家庭负担）不同所造成的。此外，在对农民角色进行分析的同时，指出政府也担负着重要的职能，主要表现在两个方面：一是为农民创造平等的就业政策环境，例如保障农民工合法权益等各种政策。通过这些措施，促进农民从农业和农村向外部的转移。二是为农民增收提供各种促进性的服务。

那么在农民的视角下，农民是否愿意参与新农村建设？新农村建设中政府、村委会和农民又应该分别扮演什么角色？带着这些问题，课题组对河北、甘肃、湖南、江苏等地区进行了实地调查。可喜的是，480名被访者中表示愿意参与新农村建设的占到93％。然而值得注意的是，农民所谓的“愿意参与”是怎样的参与？是出工、出力，还是出钱、出谋？

本文主要从农民的视角分析政府、村委会和农民的角色分工。需要说明的是，在农民眼中政府并没有明显的中央政府和地方政府的区别，他们统称为“政府”、“国家”。本文关于“政府、村委会和村民分工”的数据来源于问卷中一道开放题——“您认为要建设新农村，国家应该怎么做？农民应该怎么做？村委会应该怎么做？”与客观题不同，开放题没有选项提示，需要农民自己的思考和想法。有鉴于此，开放题更能还原农民真实的内心世界。另一方面客观题“您认为新农村建设应该如何出资？”主要了解农民的出资意愿，因此只有四个选项，即“完全由政府出钱”、“政府出一部分钱，农民出一部分钱”、“政府出钱，农民出工”、“农民出钱”。这在一定程度上也限制了农民的想法。但是无论客观题还是开放题交叉检验后得出相同结论和趋势。因此本文以开放题的数据作为主要分析依据。

一、总体情况

关于各个相关利益群体的角色和地位，70.2％的农民认为最主要应该靠政府建设新农村，其次主要依靠农民自己（占14.4％），认为应该依靠村委会的仅占9.2％。可见农民普遍认为新农村建设的主要力量源于政府。村干部的回答与村民大体一致，65.2％的村干部认为新农村建设最主要靠政府，21.7％认为最主要靠村民，仅有4.3％的人认为依靠村委会自己。村干部普遍认为新农村建设必须由政府出资，而村民根据自己的能力出工或者出一部分资。

（一）政府的角色——社会保障和教育最急需

无论采取政府完全出资还是政府出一部分资金，农民出一部分资金的形式，七成以上的农民认为政府应该出资建设新农村，不能仅仅停留在口号上。至于资金的路径，被调查的农民大多认为应该优先发展“生产发展”和“生活宽裕”两个方面。具体到农业生产方面，农民进一步表示希望从政府那里得到帮助。其中有29.7％农民表示需要政府给予信贷资金的支持，其次是种粮补贴（25.8％）、技术支持（24.6％）和解决市场销售问题（10.2％）。生活宽裕方面，农民第一最急需的是希望政府解决孩子学费负担，占30.5％。第二最急需是看病难和看病贵的问题，占17.1％。其次是就业问题和农产品销售问题（分别占12.1％和115％），此外养老问题（8.8％）和基本生活保障问题（4.6％）也是农民提出最急需解决的问题。无论看病难、看病贵，基本生活保障，还是养老问题都属于社会保障的范畴，这样农民对于社会保障的第一需求共占30.5％，与孩子学费负担（30.5％）同样排在第一位。也就是说61％的农民认为社会保障或者孩子学费负担是最急需政府解决的问题，这两方面成为农民面临最广泛和深刻的问题，即“木桶原理”里面两块最短的木板。村干部与村民的回答也十分一致，认为第一位急需政府解决的是社会保障，占42.1％，第二位是学费负担，占21.7％。此外村干部同样提到了就业问题和农产品销售问题等。

除了政府的角色的内容外，对于政府角色履行的方式，10.0％的农民特别提出政府拨款不仅要资金到位，还要通过有力的政策执行下去，才能把资金落到实处。农民针对政策也提出了很多建议和要求。例如，公共基础设施建设方面，农民认为最急需改进的是道路（33.7％），其次是饮用水（19.1％）和灌溉水（17.9％），再次是学校（9.8％），还有公共场所、卫生所、用电、电视收看等需求。村干部也认为最急需解决的是道路（39.1％），其次是饮用水和灌溉水，同样有公共场所、卫生所、用电和电视收看等需求。生产发展方面，除了争取信贷资金、获得种粮补贴和技术支持、解决市场销售问题之外，一些农民提出建立村级企业，帮助农民解决就业问题。由国家投资办厂，村里富裕起来之后农民也就不需要外出打工，从而缓解了留守儿童等问题；但是对此问题另一些农民则认为应该鼓励外出打工。同时也有农民提出农业机械化、科技化。此外还有农民指出应该降低化肥、农药等生产资料价格，保证粮食安全等。生活宽裕方面除了社会保障完善和解决孩子学费负担外，农民还提出了农宅改建、农村困难人群的帮扶、消除贫富差距等方面内容。

农民不仅提出方方面面的政策内容，而实施方法上也提出了很多想法。第一，通过媒体进行教育。研究发现有80％以上农民是通过看电视得知社会主义新农村建设的，可见媒体特别是电视媒体对农民的影响力。因此科技知识、法制知识、文化知识、市场信息等可以通过电视媒体的形式向农民传播。第二，改善村干部待遇。农民认为国家应该给村干部一些激励措施（如增加点工资），不然村干部“不做事”。第三，国家宏观指导，部分权力下放，让各地方结合各自的特点建设新农村；农民在不损害自身利益的前提下积极配合；村委会大力宣传，加强农民对新农村建设的理解，清除负面效应。第四，实现政策干预透明化，加强监督和检查，保证政策落实。

（二）村委会的角色——双刃剑困难重重

60.3％农民认为村委会在新农村建设中主要的角色应该是组织农民，进行村级统一规划。但在实践中村委会的角色并没有很好地发挥。例如村级事务的管理，68.9％的农民表示“基本没有参与”或“完全没有参与”；当村里召开会议的时候，有半数农民表示并没有积极参与；83.7％的村民也表示对村委会的财务状况并不太了解，而对此情况表示不满的农民却只有36.7％。尤其是在部分地区，村民认为村委会的角色发挥并不到位。现实尽管如此，农民还是提出了很多自己在组织和规划方面对村委会的期望和要求。

57.2％的农民表示最急需养殖业和种植业方面的技术培训，其次是法律知识方面的培训（15.6％）、打工职业技能方面的培训（13.5％）和健康卫生方面的培训（12.4％）。而绝大多数的村干部也对此表示认同。村委会最重要的职能之一便是公共事业，例如组织村民解决排涝，疏通渠道等。同时村委会职能发挥比较好的东部地区，农民更多地提出了村委会的“自律”问题，包括防止资金外流，公平，不贪污，合理分配资源等要求。这些地区的农民要求村委会既要组织好农民，也要筹资建设，特别是水利、道路等基础设施建设。

因此村委会在中东部农村成了双刃剑，一方面它能够在村级治理中发挥重要作用，带领全村人致富，另一方面村委会领导班子也可能贪污腐败，挥霍村集体财产，损害村民利益。村民表示“村委会应积极发挥作用，给予公平，公正的待遇”。

（三）农民的角色——主体意识缺失

60％的农民认为农民能出工建设新农村，但自家拿不出钱。另有13％左右农民觉得自己会支持政府建设，执行政府政策，“帮助”政府建设新农村。然而一些文化程度比较高，或中青年人，或家庭条件比较宽裕的村民表示愿意在自愿且不损害自己利益的前提下，学技术的同时提高文化素质，并出工、出钱来建设新农村，这一比例占10％左右。他们认为新农村建设不仅是出工，更是提高了能力、参与新农村建设全过程以及分享到利益。由此观之，大部分农民只愿意为新农村建设出工而非真正的“参与”。然而只有做到真正的“参与”，才能实现农民的主体地位。长久以来的农村建设活动都主要由政府主导，农民已经养成了“等、靠、要”的习惯。在调查过程中，一位甘肃村民表示“这路也是国家的，土地也是国家的，国家说怎么建设我们就怎么建设呗”。因此我们要注意培养农民的主体意识和参与意识。最令人担忧的还不是某些地方官员忽略了农民的主体地位，而是农民自己都没有把新农村建设当做自己个人、家庭和村庄的事情。

Oakley及Marsclen回顾并总结了众多在发展项目中对“参与”的理解与阐述，最终将其归纳成以下四个方面： ①参与是人们对国家发展中的一些公众项目的自愿的贡献，但他们不参加项目的总体设计或者不应该批评项目本身的内容。 ②对于农村发展来说，参与包括人们在决策过程中、在项目实施中、在发展项目的利益分享中，以及在对这些发展项目的评估中的介入。③参与涉及人们在既定的社会环境和背景下有计划、有组织地争取增加对资源及管理部门的控制和影响，这些人在过去是被排除在对资源及管理部门的控制和影响之外的。④社区参与是受益人影响发展项目的实施及项目方向的一种积极主动的过程，这种影响主要是为了改善和加强他们自己的生活条件，如收入、自立能力以及他们在其他方面追求的价值 Oakley, P and Marsden, D (1984): Approaches to Participation in Rural Development, Geneva, ILO。因此，农民参与实际上包含着更广泛的内涵，如决策及选择过程中的介入、承诺与贡献、对资源的利用与控制、能力建设与自组自立、利益分享等，任何新农村建设努力若在这些方面不能得以体现，都称不上是真正的参与，更称不上农民是新农村建设的主体。