执笔人：高广颖 韩优莉

2002年10月，中共中央、国务院下发《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出逐步建立新型农村合作医疗制度，同年国务院办公厅转发卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》的通知，标志着新型农村合作医疗制度的正式开展。在2003~2005年试点工作的基础上，在构建社会主义和谐社会和“十一五”规划实施的大背景下，2006年新型农村合作医疗试点工作开始加大力度，同时加快了进度。2007年新型农村合作医疗制度的建立将从试点阶段转为在全国范围内全面推开，覆盖面将达到80%，到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民。

新型农村合作医疗制度（以下简称“新农合”）是由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，目的是为了解决农民的就医问题，减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民健康水平。建立新农合制度，是我国政府为实现全面建设小康社会目标，统筹城乡经济社会全面协调发展，为切实解决“三农”问题和提高农民健康水平而做出的重大决策和采取的重大举措。建立较为完善的农村医疗保障制度是新农合制度的发展方向。新农合制度的发展情况将直接影响着广大农民就医和健康问题。本报告参考2005年情况，主要以2006年为主描述新农合试点阶段的发展情况，分析其成效和存在的问题，并对全面展开后的发展情况进行初步的预测。

一新型农村合作医疗制度运行情况

1.覆盖地区和覆盖人数均有较大幅度的增加

新农合制度自2003年试点以来，总体上运行较为平稳。截至2006年12月31日，全国已有1451个县（市、区）开展了新农合，占全国县级行政区划数的50.70%；覆盖农业人口5.08亿，占全国农业人口的58.46%；参加合作医疗的人口4.10亿，占全国农业人口的47.15%；全国试点地区平均参合率为80.66%，东部地区参合率为82.27%，略高于中部地区的80.25%和西部地区的78.61%，东部地区新农合试点的发展速度快于中西部地区，东部地区试点县数占其县级行政区划数的80.34%。

２.中央和地方财政支持力度加大，筹资水平上升

从2006年起，中央和地方财政对于新农合补助范围加大，补助力度增强。中央财政对中西部地区除市区以外的参加新农合的农民由每人每年补助10元提高到20元，地方财政也相应增加10元，财政有困难的省（区、市），可分两年内将经费落实到位。同时，将中西部地区中农业人口占总人口比例高于70%的市辖区和辽宁、江苏、浙江、福建、山东和广东6省的试点县（市、区）纳入中央财政补助范围。也就是说到2007年，中央和地方财政对中西部地区参合农民的补助将由原来的20元增加到40元。据卫生部农卫司《关于2006年全国新型农村合作医疗运行情况的通报》，2006年全国新农合筹资总额为244.90亿元（其中当年筹资为213.59亿元），其中，中央财政对新农合试点地区参合农民的补助达到42.70亿元，比2005年的5.42亿元增加了37.28亿元，地方财政补助资金107.77亿元，农民个人缴费58.01亿元（含民政等部门医疗救助补助1.94亿元）。全国人均筹资水平为51.88（不含西藏）；其中东部地区实际人均筹资水平为61.77元，中西部地区实际人均筹资水平为44.44元。

３.参合农民的就医费用从新农合中得到了补偿

随着筹资水平的提高，各试点地区也随之调整了补偿方案，加大了补偿比例。新农合实施以来（至2006年12月31日）共有4.71亿人次的农民从新农合制度中受益，新农合累计基金支出总额为243.93亿元。各试点地区新农合对医疗费用的补偿主要以住院为主，2005年住院补偿584.96万人次，补偿总金额为47.85亿元，占当年基金支出总额的77.49%；2006年住院补偿1539.91万人次，补偿总金额为122.94亿元，占当年基金支出总额的78.90%。门诊统筹、家庭账户、体检等形式扩大了新农合的受益面。2006年全国资金使用率为72.95%，其中东部地区达到76.60%，略高于全国水平。参合农民实际住院补偿比为27.80%（不含西藏），于2005年相比略有提高。

４.新型农村合作医疗制度逐步完善，管理渐趋规范

2003年国务院办公厅转发卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》（国办发［2003］3号）对新农合制度的组织体系、筹资机制、资金管理、监督管理、医疗服务管理、组织实施等各方面给予了较为明确的规定。随着试点工作的进行，卫生部等相关部门先后下发了《关于做好新型农村合作医疗试点工作的通知》（卫办基妇发［2003］47号）、《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作指导意见的通知》（国办发［2004］3号）、《关于做好新型农村合作医疗试点有关工作的通知》（卫农卫发［2005］319号）、《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》（卫农卫发［2006］13号），对新农合制度进行了完善，以保证新型农村合作医疗试点工作的稳步推进。同时，在资金拨付、风险基金管理、信息系统管理等各环节也给予了明确的规定，并通过建立新农合部际联席会议制度和成立卫生部新农合技术指导组对全国新农合工作提供总体的把握和技术上的支持。

（１）组织体系。新农合的管理已经形成了自上而下，政府领导、卫生部门主管、相关部门协调配合、经办机构进行日常业务运作、医疗机构服务、多方监督和评估，以及研究人员提供技术支持的组织体系。

①国务院领导全国新农合工作。国务院新农合部际联席会议负责新农合工作的组织协调和宏观指导，协调督促相关部门落实新农合政策，对新农合试点工作进行检查评估。卫生部主管新农合工作。卫生部新农合研究中心负责具体业务管理和开展研究工作。卫生部新农合技术指导组，协助各级卫生行政部门对试点工作进行调研，开展理论研究，进行培训，提出解决问题与完善政策的建议。

②省、地级人民政府成立新农合协调领导小组由卫生、财政、农业、民政、发展改革、审计、食品药品监管、中医药、扶贫等部门组成，并建立联席会议制度。合作医疗协调领导小组在同级卫生行政部门设办公室，负责有关具体工作。卫生行政部门是新农合工作的主管部门。各级卫生行政部门内部设立新农合管理办公室具体负责新农合的管理工作。省级新农合技术指导组开展理论和调查研究，开展管理培训和检查评估。

③县级人民政府成立农村合作医疗管理委员会，由相关部门主管领导、乡（镇）长和参加合作医疗的农民代表组成。县级合作医疗管理委员会下设新农合经办机构，负责业务管理工作。卫生行政部门是合作医疗管理机构，经办机构是负责具体业务的管理。

④乡（镇）人民政府可设立新农合管理委员会，由政府领导任主任，以有关部门负责人、村民委员会主任和农民代表为成员。村级可成立农村合作医疗管理小组，由村民委员会主任任组长，村委会委员和农民代表为成员。负责宣传、动员、组织农民参加合作医疗，协助做好农民参合资金的收缴和合作医疗基金筹集、使用情况的公示工作。根据需要县级经办机构可在乡（镇）设立派出机构（人员）或委托有关机构管理，同时协助开展宣传动员和农民参合资金的收缴工作。

（２）筹资机制。新农合制度建立了以家庭为单位自愿参加，个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的以县（市、区）为单位的筹资机制。2006年以前，农民个人每年的缴费标准不低于10元，乡村集体根据实际情况给予适当扶持，地方财政对参合农民年人均补助不低于10元，中央财政对中西部地区除市区以外的参合农民年人均资助10元。从2006年开始，中央和地方财政对于新农合补助范围加大和补助力度增强。

2005年中央财政拨付办法是在当年上半年根据各地上年已启动的合作医疗试点县和当年扩大试点县截至上年底农民缴费人数等情况，按照75%的标准预拨当年补助资金。中央财政原则上要求在当年的上半年拨付到位。为进一步规范完善财政补助资金的拨付机制，从2006年起，中央财政由原来按75%的比例预拨调整为按100%全额预拨。从2007年开始，中央财政采取“当年全额预拨，次年据实结算，差额多退少补”的办法，以每年1月1日至12月31日为一个运行年度，按年与省级财政结算中央财政补助资金。

中央、地方财政补助拨付办法在逐步完善，农民个人的缴费办法也在试点的经验上得到了改进，新农合的筹资方法虽然各地不同，但滚动发展的机制正在形成。

（３）基金管理。合作医疗基金管理采取“以收定支，收支平衡，专款专用，专户储存”的原则，实行“封闭运行”。封闭运行的基本做法是：定点医疗机构先垫付新农合医疗基金，定期向经办机构提出资金拨付的申请，经办机构审核后，上报财政部门，财政部门审核无误后，向银行下达支付令，银行将新农合资金直接划拨到定点医疗机构的账户上。封闭运行的要求是：①合作医疗基金只能在财政部门、经办机构、定点医疗机构和报销医药费的参合农民之间运转，而不得流向其他地方；②合作医疗基金在财政部门、经办机构、定点医疗机构之间划转只能使用银行票据，不得使用现金，即“钱账分离”，经办机构“管钱”，财政部门“管账”。

新农合基金由农村合作医疗管理委员会及其经办机构进行管理。农村合作医疗经办机构在经管理委员会认定的国有商业银行设立“新农合基金”专用账户，并建立健全农村合作医疗基金管理的规章制度，按照规定合理筹集、及时审核、支付农村合作医疗基金。农村合作医疗基金中农民个人缴费及乡村集体经济组织的扶持资金，原则上按年由农村合作医疗经办机构在乡（镇）设立的派出机构（人员）或委托有关机构收缴，存入农村合作医疗基金专用账户；地方财政支持资金，由地方各级财政部门根据参加新农合的实际人数，划拨到农村合作医疗基金专用账户；中央财政补助的新农合专项资金，由财政部根据各地区参加新农合的实际人数和资金到位等情况核定，向省级财政划拨。农村合作医疗基金主要补助参加新农合农民的大额医疗费用或住院医疗费用。有条件的地方，可实行大额医疗费用补助与小额医疗费用补助相结合的办法。对参加新农合的农民，年内没有动用农村合作医疗基金的，要安排进行一次常规性体检。

对参合农民医疗费用补偿时，县（市）新农合经办机构负责审核、汇总、支付费用，交由财政部门审核、开具申请支付凭证，提交代理银行办理资金结算业务，直接将资金转入医疗机构的银行账户。实现基金收支分离，管用分开，封闭运行。为便于管理和统计，卫生部要求各省从2005年起运行周期从1月1日开始。

（４）监督管理。新型农村合作医疗试点以来，采取组织监督、民主监督、制度监督、审计监督等监管办法。农村合作医疗经办机构定期向农村合作医疗管理委员会汇报农村合作医疗基金的收支、使用情况；并采取张榜公布等措施，定期向社会公布农村合作医疗基金的具体收支、使用情况，保证参加合作医疗农民的参与、知情和监督的权利。农村合作医疗监督委员会和审计部门定期检查、监督合作医疗基金使用和管理情况。近几年“两会”中有相当多的提案和建议直接针对新农合实施中存在的诸多问题，多方监督的体系对消除农民对新农合的疑虑，保证其稳步推进起到了促进的作用。

（５）医疗服务的管理。按医疗服务管理方面的文件要求，各地区要根据情况，在农村卫生机构中择优选择农村合作医疗的服务机构，并加强监管力度，实行动态管理。农民在县（市）、乡（镇）、村定点医疗机构就诊，可先由定点医疗机构初审并垫付规定费用，然后由定点医疗机构定期到县（市）或乡（镇）新农合经办机构核销。新农合经办机构应及时审核、支付定点医疗机构的垫付资金，保证定点医疗机构的正常运转。新农合经办机构在审核诊疗项目和费用账目时，如发现定点医疗机构有违反新农合制度相关规定的情况，不予核销，已发生费用由定点医疗机构承担。农民经批准到县（市）级以上医疗机构就医，可先自行垫付有关费用，再由本县（市）新农合经办机构按相关规定及时审核报销。

各地合作医疗管理者普遍采取建立报销目录、严格的转诊制度、按病种付费等管理措施，以及在运行过程中所采取的检查与监督医院和医生的用药情况、大型诊疗仪器的使用情况、转诊情况、收费报告、核查合作医疗报销单据和医生处方、出院病人数、对一定时期内的医疗费用情况进行评价，并对出现不良经营行为的医院或医生给予行政处罚和经济处罚等监管手段。

（６）信息化管理。新农合试点初期，试点地区多采取手工操作的方式，但是由于参合人员数量多，业务量大，时间一长，单纯手工操作必然难以满足新农合管理工作的要求。一些地区开始尝试开发新农合计算机管理系统，也取得了一些好的经验。卫生部为了加强全国新农合试点地区信息管理工作，规范全国各地新农合信息系统的设计、开发和各地新农合信息平台的建设，促进信息系统与信息资源共享，2005年制定了《新型农村合作医疗信息系统基本规范（试行）》。2006年又下发了《卫生部关于新型农村合作医疗信息系统建设的指导意见》，对新农合信息系统建设提出了目标和建设的原则。这两个文件强调了新农合信息系统要科学化、规范化，要在总的规划下分步实施，为以后整个新农合信息系统的完善和统一奠定了基础。

摘自2007《中国医疗卫生发展报告》