胡卫列，最高人民检察院政治部副主任；王建平，最高人民检察院研究室副主任。

摘要：检察改革涉及体制改革和机制改革两个层次。现有的检察改革，主要是由检察机关自行推进的检察工作机制方面的改革。2007年的检察改革，秉承近年来检察改革一贯的脉络，从强化对内监督、对外监督两个方向上得到推进，对外强化法律监督职能，对内规范自身执法行为。宽严相济的刑事司法政策对2007年的检察改革产生了重要的引导作用，在死刑案件、未成年人刑事案件办理、信访工作程序，以及轻微刑事案件快速办理机制等方面的改革，都体现了服务和谐社会建设的主旨；加强上级人民检察院对下级人民检察院领导和检务督察制度的提出，强化了内部监督机制；基层院经费保障标准的建立促进了检务保障制度的改革。

关键词：检察改革检察监督宽严相济的刑事政策

2007年的检察改革依然循着强化对内、对外监督两个方向，根据中共中央关于司法体制改革的总体要求和高检院关于检察改革的三年规划展开。2006年中共中央十六届六中全会作出了关于加强社会主义和谐社会建设的决定，提高“服务和谐社会建设”的能力成为2007年检察改革一个新的目标导向，贯穿在2007年出台的各项检察改革措施中。落实宽严相济刑事司法政策，推动死刑案件、未成年人刑事案件办理、信访工作程序以及轻微刑事案件快速办理机制等方面的改革，都体现了服务和谐社会建设的主旨，表明了检察机关在社会职能上的新的定位；在强化内部监督方面，全国检察机关在2006年着重改革、完善对职务犯罪侦查的监督制约制度和人民监督员制度进一步规范的基础上，2007年将改革的重点转向内部上下级领导监督机制的改革和完善。具体来说，2007年的检察改革主要包括以下几个方面：

一落实宽严相济的刑事政策

宽严相济是一项重要的刑事司法政策。所谓宽严相济，就是要求根据案件具体情况，做到该严则严、当宽则宽、宽严适度。从字面上看，具有严和宽两个方面。但是由于检察机关是在建设和谐社会的大背景下提出宽严相济的刑事司法政策的，因此其实际重视和强调的主要是宽缓的一面，以体现执法活动的人性化，更好地化解社会矛盾，促进社会和谐。最高人民检察院2006年12月28日制定了《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》，充分体现了这一主旨。文件提出了建立健全贯彻宽严相济刑事司法政策八个方面的工作机制和办案方式及相应的工作要求和措施，明确了在履行法律监督职能中全面贯彻宽严相济刑事司法政策的具体意见：需要“严”的是严重危害社会治安的犯罪和严重破坏市场经济秩序犯罪以及贪污贿赂、渎职侵权等国家工作人员职务犯罪。而严格把握“有逮捕必要”的逮捕条件；正确把握起诉和不起诉条件；突出立案监督的重点；在抗诉工作中，在未成年人犯罪案件、因人民内部矛盾引发的轻微刑事案件、初次实施的轻微犯罪以及群体性事件中的犯罪案件几类特殊类型的案件中正确贯彻宽严相济的刑事司法政策等规定，则集中体现了“宽”的要求。

实施宽严相济的刑事司法政策，对刑事司法领域具有普遍的指导意义，其影响也将是深远的。由于这一政策提出时间不长，它对刑事司法领域的影响还刚刚开始显现。可以预见，在今后一段时期内，有利于贯彻宽严相济刑事司法政策的一系列体制和机制改革措施会陆续出台。2007年提出的快速办理轻微刑事案件等工作机制和未成年人刑事案件办理机制的改革，就反映了这一政策要求。

（一）轻微刑事案件快速办理机制

由于中国正处于社会转型时期，刑事案件数量呈增多趋势，其中，轻罪案件占有较大的比例。与此同时，司法资源包括人力物力有限，案多人少的矛盾十分突出。个别案件审前羁押期限超过了实际判处的刑期，这对于犯罪嫌疑人、被告人是很不公正的。通过创新工作机制，对刑事案件实行繁简分流，把有限的司法资源集中于办理重大、疑难、复杂的案件，不仅是提高诉讼效率、办案质量的要求，也是保证司法公正、保障人权的必然选择。

最高人民检察院在总结苏州市等地方检察机关成功做法和经验的基础上，于2007年1月30日下发了《关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》。主要内容包括：（1）快速办理机制和简易程序虽然都是要简化办案程序，但是有区别的。简易程序主要是在审判环节，而快速办理机制的适用范围更广，涉及侦查、批捕、起诉、审判各个环节，包括适用简易程序。（2）刑事诉讼涉及侦查、批捕、起诉、审判各个诉讼环节，要简化工作流程，依法快速办理轻微刑事案件。在刑事诉讼中，检察机关处于中间环节，不仅自身要提高诉讼效率，以检察机关职能为基点，而且要加强同有关部门的协调配合，适当向前向后延伸，即根据案件的具体情况，可以向侦查机关、审判机关提出快速办理的建议。（3）快速办理工作机制，主要适用于案情简单、事实清楚、证据确实充分，犯罪嫌疑人、被告人认罪的轻微刑事案件。对于危害国家安全的刑事案件、涉外刑事案件、故意实施的职务犯罪案件以及其他重大、疑难、复杂的刑事案件，不适用快速办理工作机制。

（二）修订《办理未成年人刑事案件规定》，改革未成年人刑事案件办理机制《办理未成年人刑事案件规定》是最高人民检察院于2002年制定的。几年来，中共中央有关文件和法律规定对办理未成年人刑事案件工作提出了新的要求。2004年中共中央关于司法体制和工作机制改革的初步意见提出，要适应未成年人司法工作的特殊需要，完善未成年人司法制度。十六届六中全会又明确要求“改革未成年人司法制度”。2006年12月十届全国人大常委会修订了《未成年人保护法》，对未成年人司法保护作了新的规定。从实践情况看，近年来，未成年人刑事案件呈上升趋势，目前已经占到全部案件的10％。为此，最高人民检察院于2007年1月9日修订发布了《办理未成年人刑事案件规定》，这是贯彻宽严相济刑事政策的具体举措，也是司法实践的客观需要。修订主要增加和改革完善了九项制度：一是案件进展情况告知制度；二是专门办理制度；三是严格的审查逮捕制度；四是继续羁押必要性审查制度；五是审查起诉中的“亲情会见”制度；六是明确了可以适用不起诉制度的各种情形；七是对未成年人与成年人共同犯罪案件，一般实行分案起诉制度；八是增加了社会调查制度；九是规定了诉讼监督制度的具体措施。

二规范办理死刑案件程序

针对死刑案件核准权统一收归最高人民法院行使、死刑第二审案件依照法律规定实行开庭审理的情况，最高人民检察院就完善相关的法律监督程序，提出了改革意见。

一是继续完善死刑案件二审程序。最高人民检察院于2006年4月与最高人民法院联合下发了《关于死刑第二审案件开庭审理工作有关问题的会谈纪要》，就人民检察院应当派员出庭等有关问题达成共识。2006年9月又联合发布了《关于死刑二审案件开庭审理程序若干问题的规定（试行）》，明确了死刑、死缓案件的二审开庭范围，开庭审理的具体程序和审查重点，被判处死刑被告人辩护权等合法权益。2007年8月最高人民检察院公诉厅下发了《人民检察院办理死刑第二审案件工作规程（试行）》（以下简称《规程》）。《规程》共七章，对案件受理和审查、审核审批、主要证据复核、庭前准备、出席法庭、诉讼监督、加强指导等重要程序作出了具体规定。为适应死刑第二审案件开庭审理，2007年，各省级检察院面对工作量大幅度增加的情况，采取组建临时机构、内部调整办案力量、从下级检察院借用业务骨干等改革措施，保证了死刑第二审案件办理工作的顺利进行。

二是关于死刑复核问题。对于最高人民检察院是否应当介入最高人民法院的死刑复核以及以何种方式介入复核程序，有两种针锋相对的观点。一种观点认为，检察院作为法律监督者，理所应当对最高院复核程序不妥、适用法律不当等行为发挥监督和纠正作用。而另一种观点则认为，检察机关介入死刑复核，缺乏法律依据，其地位、职责均不明确；“死刑复核程序”应当理解为最高院的“内部程序”。目前有关检察机关介入死刑复核程序的具体问题，最高人民法院和最高人民检察院正在研究和沟通之中。

三自侦案件同步录音录像全面实行

在职务犯罪讯问中实行同步录音录像是由浙江省检察机关于1999年开始探索尝试的，先是在首次讯问中使用，2003年又推广到全部职务犯罪讯问工作中。2005年12月，最高人民检察院印发了《人民检察院讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像的规定（试行）》，决定从2006年3月1日开始，在全国逐步推进全程录音录像工作；从2007年10月１日起，全面实行讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像。2006年12月，最高检印发了《人民检察院讯问全程同步录音录像技术工作流程（试行）》和《人民检察院讯问全程同步录音录像系统建设技术规范（试行）》，以保障此项工作规范运行。2007年1月，《全程同步录音录像设备评测要求》通过专家评审，高检院又启动了全程同步录音录像设备测试工作，为全国基层检察院购买全程录音录像设备提供参考。2007年8月1日全军和武警部队检察机关开始全面推行讯问全程同步录音录像工作。

最高人民检察院就实行这项工作提出4条原则:全程同步原则,必须坚持同步、全程录音录像,不能任意选择取舍；程序规范原则,办案干警必须严格按规定程序操作,切实防止程序违法和疏漏；客观真实原则,任何人不得对原始资料擅自进行剪辑或技术处理；严格保密原则,必须切实加强各个环节的保密工作,严防录音录像资料泄露、流失。同时,同步录音录像实行讯问人员与录制人员相分离。

四检察机关信访工作机制的改革

2007年3月26日，最高人民检察院颁布实施了《人民检察院信访工作规定》，赋予检察机关控告申诉检察部门交办、督办和监督纠正权，便于信访案件的监督和相关部门的及时办理。这个规定共分为总则、信访工作机构及职责、信访事项的管辖、信访事项的受理、信访事项的办理、信访事项的交办和督办、责任追究和附则等8章，共有56条。

改革突出的亮点有：一是重大、复杂、疑难信访事项可举行听证,公开了办案程序，接受群众的监督。二是公开信访途径，信访事项可采用书信、电子邮件、电话、传真等形式，以实现信访便民。三是实行首办责任制，按照部门职能分工，明确责任，实行回避制度。四是依法保护信访人，严禁把控告、举报材料及有关情况泄露给被控告人、被举报人。举报答复应当注意保密，需要以邮寄方式书面答复署名举报人的，应当挂号邮寄并不得使用有人民检察院字样的信封。五是依法追究法律责任。包括检察人员在处理信访事项过程中违法违纪责任和不正当信访人的违法责任。

五推行检察长直接办案

2007年12月，最高人民检察院下发《关于各级人民检察院检察长、副检察长直接办理案件的意见》，要求各级检察机关检察长、副检察长应当在职务犯罪侦查、审查逮捕、审查起诉、诉讼监督和控告申诉检察等环节，抓住重点，有选择地直接办理５类案件：在当地有重大影响的案件；疑难、复杂案件；新类型案件；对于履行法律监督职能具有重大创新意义的案件；由检察长、副检察长直接办理更为适宜的其他重大案件。检察长、副检察长直接办理案件的情况，应当作为履行检察职责的一项重要内容，纳入对其工作的考评考核范围。

根据我国《检察官法》、《人民检察院组织法》的相关规定，侦查职务犯罪、出庭支持公诉、开展法律监督等项工作，是各级检察长、副检察长必须履行的法定办案职责，体现了司法活动的亲历性，对于转变检察机关工作作风，推进检察队伍专业化建设，提高检察机关法律监督能力，具有重要示范意义。

六检察机关内部领导和监督制约机制的加强

“改革和完善检察机关内部监督制约机制，加强对执法办案活动的监督”，是最高人民检察院提出的检察机关2007年在检察体制和工作机制改革中要完成的四项改革任务之一。如湖南省人大常委会根据省检察院何素斌检察长的提议，决定不批准任命许庆生同志为郴州市人民检察院检察长职务的事件，引起了广泛的社会反响，舆论普遍认为，这一先例有助于加强上级人民检察院对下级人民检察院领导，促进检察和司法权的独立行使。在改进和加强内部监督机制方面，2007年，最高人民检察院先后颁布了两个引起社会广泛关注的文件：8月，颁布了《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》，以强化上级人民检察院对下级人民检察院的领导和监督；10月，颁布了《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》，在全系统推行检务督察制度。

（一）强化上级人民检察院对下级人民检察院的领导和监督

上下级检察机关的领导关系是检察体制的重要特征。中华人民共和国宪法和人民检察院组织法规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”这两个法律条文成为最高人民检察院制定《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》的基本依据。

加强上级人民检察院对下级人民检察院的领导，是改进和加强检察机关内部监督机制的重要组成部分，也是完善检察机关领导体制、加强检察机关自身建设的需要。这一领导体制，“是检察机关依法独立行使检察权的体制保障”。根据文件的表述，制定这方面的规范性文件，是针对“一些地方存在对上级人民检察院的要求和部署贯彻执行不力、敷衍甚至自行其是的现象”，是为了“充分发挥检察机关的体制优势，不断增强法律监督的整体合力”。文件提出了30条意见，对涉及检察机关上下级关系的方方面面都作了较为全面的规定。共分七个方面，其中六个方面都是对下级人民检察院在处理上下级关系方面的具体要求，主要包括：（1）认真贯彻执行上级人民检察院的决定和部署；（2）坚持重大事项的请示报告制度；（3）坚持和完善报请备案、审批制度；（4）加强检察工作一体化机制建设；（5）加强对检察队伍特别是领导班子、领导干部的管理和监督；肖华：《人大否决检察长任命意义重大》，http://newsxinhuanetcom/lianzheng/2007-10/10/content_6855715htm。（6）完善考评机制和责任追究机制。

（二）推行检务督察制度

检务督察制度是最高人民检察院在检察机关内部推行的一种新的监督模式。最高人民检察院在关于进一步深化检察改革的三年实施意见中，明确提出了建立检务督察工作制度的要求，《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院领导工作的意见》提出要在全系统全面推行，而《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》则对此作了全面的制度安排。作为深化检察改革的产物，检务督察制度是经过部分地方检察院试点之后才全面推行的。

推行检务督察制度，对检察机关及其工作人员履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面进行监督检查和督促落实，是为了加强检察队伍纪律作风建设，防止和减少检察人员违法违纪现象的发生，加强上级检察院对下级检察院的领导，确保检令畅通、令行禁止，促进检察权的规范实施。最高人民检察院检务督察的对象是全国各级人民检察院及其工作人员。督察的主要事项：一是遵守和执行国家法律法规以及最高人民检察院重大工作部署、决议、决定、指示的情况；二是在执法办案活动中遵守办案程序和办案纪律、落实办案安全防范措施的情况；三是执行各项规章制度的情况；四是严明执法作风、遵守检容风纪的情况；五是检察长交办的其他事项。与其他检察机关的内部监督机制不同，检务督察突出事前和事中的监督。主要方式有：进行明察暗访，包括参加或者列席有关会议；听取督察对象的汇报；听取地方党委、人大、政府、政协和有关单位、新闻媒体及人民群众的意见和建议；要求被督察对象作出解释和说明，提供有关资料；经检察长批准，深入执法办案现场进行督察，或者以其他身份进行暗访督察以及运用符合法律规定的其他方法进行督察。这些手段和方式，弥补了纪检监察部门监督手段不足的问题，有利于从源头上预防和减少执法中的问题。

检务督察时，可以对违反法律法规和上级人民检察院决议、决定的行为责令督察对象予以纠正；对违法违纪行为或者队伍管理上存在的问题，提出督察建议并督促其整改。对违法违纪的责任人员，提出组织处理或者纪律处分的建议；对正在发生的违法违纪行为或者有损检察机关形象的行为进行现场处置；对违法违纪情节严重、影响恶劣或者抗拒督察的，建议所在单位检察长暂停其执行职务。这些权限规定使检务督察工作有了一定的刚性。

七经费保障机制的改革：县级检察院

公用经费保障标准制定完成“兵马未动，粮草先行”。检务保障如同粮草，是检察机关履行法律监督职能、维护司法公正的重要保证。长期以来，经费保障困难成为掣肘检察机关发展的老大难问题。由于没有制度性的检察经费保障机制，加上各地经济发展的不平衡，吃不上“皇粮”的检察院只能“吃杂粮”，依靠各地检察院和检察长个人“各显神通”，不仅难以有效地保障检察工作需要，而且还引发了一些地方以非正当手段谋取经费、影响司法公正等弊端。因此，在司法和检察改革中，检务保障特别是检察经费保障改革是社会各界关注的话题。

检察经费保障体制涉及人事管理、经费管理等诸多因素，在其他相关体制未改革的情况下，还谈不上对经费保障体制的整体改革。针对目前“由中央和地方分别负担”的经费保障体制，检察经费保障有两个基本途径，一是积极争取和使用中央补助专款，二是保证地方经费的稳定供给。其中，从地方来看，经费来源还不稳定、不平衡，要从根本上解决这个问题，必须建立制度性的保障机制，增强检察经费保障的硬性约束。在现有的体制框架内，这种机制的完善就有了十分积极的改革意义。

检察经费保障改革纳入了中央关于司法体制改革的总体考虑，得到了检察机关、财政部门和全国人大的积极推动。2004年12月，《中共中央转发〈中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见〉的通知》要求“省、自治区、直辖市根据本地区经济发展水平和司法机关业务经费实际需要情况，制定分类别、分阶段的县级司法机关经费基本保障标准”。2005年9月，高检院与财政部联合下发《关于制定县级人民检察院公用经费保障标准的意见》，提出县级检察院公用经费要收支脱钩，全额保障；突出办案费、装备费等业务支出项目重点保障，确保必需的日常公用经费需要；根据辖区内不同地区社会经济发展水平、财政保障能力和县级人民检察院实际需要等各项因素，科学核定，因地制宜；标准要随着社会经济的发展、检察工作任务的增加和本地区财政保障能力的提高，适时进行调整。2006年5月《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》也明确要求：“省级财政部门要会同高级人民法院、省级人民检察院制定本地区基层人民法院、人民检察院经费基本保障标准，并予以落实。”2006年8月26日，十届全国人大常委会第二十三次会议上，顾秀莲副委员长指出，“建议省级财政部门会同省级检察院根据地区差异（包括当地经济水平、交通状况、业务总量等因素），在2006年底以前分类制定出基层检察院经费基本保障标准”。根据这些要求，各地抓紧了基层检察院经费基本保障标准的制定工作。2007年8月十届全国人大常委会第二十九次会议上，顾秀莲副委员长透露，全国31个省（自治区、直辖市）都已制定了基层检察院公用经费保障标准。《检务保障：粮草先行兵马强》，2007年9月29日《检察日报》。

Chinas Judicial ReformⅠ:

Procuratorate Reform in 2007Hu Weilie, Wang Jianping, The Supreme Peoples Procuratorate

Abstract:The prosecutorial reform involved two aspects,namely the reform of the system and that of the mechanism.The ongoing reform carried out within the prosecutorial power itself touched mainly upon the working mechanism.Under the same idea that has been developed in recent years,the reform in 2007 proceeded along two directions:the strengthening of both inside and outside supervision.Specifically,the outside supervision referred to the legal supervision power upon law enforcement,whereas the inside supervision emphasized the regulation of the prosecutorial implementation of law.The criminal policy of combining the use of lenient and harsh punishment played an important leading role in the reform of 2007,for it well achieved the objective of serving the construction of a harmonious society,especially in dealing with the death penalty cases and the criminal cases of juvenile,and in the reform of speedy processing of minor criminal cases.That the practice of tightening the supervision upon lower procuratorates by the higher ones and the formation of the supervisory system within prosectorial work strengthened the mechanism of inside supervision.Meanwhile,the establishment of the criteria in the budget guarantee for grassroots procuratorates well promoted the reform with regard to the protection of the performance of prosecutorial work.

Key Words: Prosecutorial Reform;Prosecutorial Supervision;Criminal Policy of Balancing Leniency and Severity