董开军韩秀桃丁天球本文作者单位系司法部研究室。

摘要:中国法律服务业发展较为滞后，发展速度低于经济增长的平均水平，法律服务管理体制存在一些亟待改革的问题。本文对包括律师制度、公证制度、法律援助制度、司法鉴定制度、人民调解制度和基层法律服务制度等在内的法律服务体制改革进行回顾，以促进法律服务管理体制和工作机制的完善。

关键词:法律服务业 体制改革 制度完善

中国司法行政机关管理的法律服务法律服务是一种提供法律事务性帮助和提供具有法律意义服务的活动，既具有现代服务业市场化、商业化的一般特征，又是一个包括法律咨询和出庭以及有关行使司法权力的行为的概念,具有司法专属性、法律职业性等自身特点。按照世界贸易组织（WTO）的《服务贸易总协定》的规定，法律服务特指由律师所提供的服务，属于商业服务的范畴，而不包括“行使政府职权时提供的服务”。法律服务水平是衡量一国法治发达程度的重要标志。法治发达国家必须有成熟、完善和发达的法律服务业。包括律师、公证、法律援助、基层法律服务、司法鉴定、人民调解。其中，律师是提供法律服务的主体力量。关于法律服务的概念与内涵，详情参见董开军主编《司法行政学》之“导论”，中国民主法制出版社，2007。中国法律服务业发展较为滞后，发展速度低于经济增长的平均水平，法律服务管理体制存在一些亟待改革的问题。受行政管理体制影响，中国法律服务管理体制是典型的分散管理、多头管理模式。如，国务院赋予司法行政机关对法律服务的管理职能，但法律服务机构，甚至法律服务执业资格分别由不同的政府部门负责审批，司法行政部门实际上难以对现有的法律服务实行统一的资格认定和执业准入。这种模式是中国法律服务业尚处于初级发展阶段的客观反映，一(转下页注)近年来，中国法律服务体制包括律师制度、公证制度、法律援助制度、上页注③）方面造成政府相关管理部门对法律服务监管不力、管理不到位；另一方面普遍存在着因管理体制不顺，造成管理力量薄弱，缺乏统一的管理政策，市场准入机制不健全，管理权力过于分散，缺乏宏观管理经验，大量的法律服务组织流失于管理之外等弊端。司法鉴定制度、人民调解制度和基层法律服务制度等都进行了一系列改革，促进了法律服务管理体制和工作机制的完善。

一中国律师制度改革

按照党的十六大提出的“拓展和规范法律服务”的精神，《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》（以下简称“《初步意见》”）提出要改革和完善律师制度，包括改革和完善律师的组织结构和组织形式，建立适应中国特色社会主义的律师制度；完善律师行政管理与行业自律相结合的法律制度，加强有效管理，严格执业资格审查，规范执业行为，改善执业环境，保障执业权利；建立健全监督约束机制，严格执业纪律，惩治违法行为；加强律师行业基层党组织建设，提高律师队伍的政治业务素质和职业道德素质，坚持服务为民，维护司法公正。

围绕上述目标，我国具体进行了以下改革。一是完善律师的组织结构和组织形式。推进公职律师、公司律师的试点工作，进一步扩大试点范围。截至2007年6月底，6个中央单位和全国29个省（区、市）的924个政府机关开展了公职律师的试点工作，批准公职律师2538人，26个省（区、市）在240家企业开展了公司律师试点，批准公司律师1166人。总结个人开业律师事务所的经验做法，逐步推开个人律师事务所试点工作。二是加强律师队伍建设。2005年召开了全国律师队伍建设工作会议，2006年在律师队伍中深入开展社会主义法治理念教育，2007年组织开展法律服务主题实践活动，推动律师诚信档案建设，完善对律师违法违纪行为的惩戒制度等。三是加强律师制度法制建设。新修订的《律师法》已经通过，将于2008年6月1日正式实施。有关部门还制定了《关于加强法律工作者违法违纪行为投诉查处工作的意见》、《关于在刑事诉讼侦查阶段会见在押犯罪嫌疑人的有关规定》，组织开展了对律师、律师事务所的税收政策和征管情况的调研。四是推进并初步完成了律师收费制度改革。2006年4月，司法部与国家发改委共同下发了《律师服务收费管理办法》，15个省（区、市）分别出台了律师服务收费管理办法和标准。

通过改革，律师组织形式和组织结构进一步完善，公职律师、公司律师的试点工作取得一定进展。截至2007年3月，中国执业律师约有13多万人，律师事务所有12428家，每年受理诉讼案件达170多万件，出现了一批专门或主要从事证券、金融、房地产等业务的律师事务所。全国有430名律师担任各级人大代表，1226名律师担任各级政协委员。

二中国公证制度改革

改革开放以来，中国公证工作快速发展。但是，相关制度性建设却相对迟缓。这突出表现在，公证工作立法滞后，体制不合理。现行《公证法》出台前，公证工作的主要法律依据是国务院于1982年颁布实施的《公证暂行条例》。但是，根据现有法律的规定，公证法律服务的作用还未得到充分发挥，公证机构无序发展和不正当竞争严重的现象在一些地区较为普遍地存在，公证制度的社会公信力受到了来自社会各界的严重质疑。最近几年，频繁出现诸如武汉体彩作弊案、西安“宝马案”和开封“撬门公证案”等事件，严重影响了公证活动及公证机构的社会形象。2005年2月，十届全国人大常委会第十七次会议审议通过了《公证法》，至此，新中国有了第一部公证法典。《公证法》与《公证暂行条例》相比，在公证的性质、公证机构的性质及组织形式、公证机构的设置、公证业务的受理、公证机构的法律责任、公证员的任免和执业保障、公证效力、公证程序、公证协会等方面都有发展变化，反映了中国对公证基本规律认识的进步。《公证法》的颁布实施标志着公证工作进一步实现了有法可依，为中国公证事业的发展奠定了坚实的法制基础。

中国公证制度的改革主要是以《公证法》的实施为重点，按照《公证法》的规定重新谋划中国公证制度，积极构建新的公证制度架构和管理体制。司法部根据《公证法》的规定，提出了依法推进公证组织建设、业务建设、制度建设和队伍建设的总体改革思路，确定了“合法有序、积极稳妥、循序渐进和便民利民”的改革原则。为了贯彻实施《公证法》，司法部制定或修订了《公证机构执业管理办法》、《公证员执业管理办法》、《公证程序规则》、《公证机构年度考核办法》等规章和规范性文件，对公证机构、人员和业务管理等公证工作的基本方面进行了规范。中国公证协会出台了《公证复查争议投诉处理办法》等行业规范。各地司法行政机关和公证协会组织力量对地方性公证法规、规章和规范性文件进行了修订。

通过改革，以《公证法》为核心的中国公证法律制度体系基本形成，公证工作做到了有法可依、有章可循。公证机构建设和组织工作体系得到加强。司法部所属的长安公证处在《公证法》实施前整体移交北京市政府管理。截至2006年底，全国共有公证处3042家，公证员11800人，助理公证员和行政人员约8000人。其中，2700多家公证处设在县（市、区）。已有23个省（区）司法厅直属公证机构以及4个直辖市和8个省的设区的市公证机构完成设置调整方案核定工作，并按照《公证法》规定，对公证机构业务、质量、财务、资产等各项管理制度进行了调整。公证队伍的综合素质得到提高，办证质量明显提高。结合学习贯彻《公证法》，全国公证机关集中开展了公证岗位培训活动，举行了首次全国公证员岗位培训统一考试，开展了全国公证行业文明公证处和优秀公证员评选活动，这些活动的开展促进了公证队伍自我教育和争先创优良好风气的形成。