三中国法律援助制度改革

法律援助是指由政府设立的机构组织专门人员和社会志愿人员，为符合条件的、经济上存在困难的公民或特殊案件的诉讼当事人提供无偿的法律帮助，以保障其合法权益得以实现的一项法律救助制度。在现代社会，法律援助制度是广义的社会保障制度的重要组成部分，体现了法律面前人人平等。目前，世界上已有140多个国家实行法律援助制度。中国的法律援助起步较晚，但发展迅速。在中国，法律援助是到1994年才被正式提出的。1995年底，中国第一个政府法律援助机构——广州市法律援助中心成立。1996年3月新修订的《刑事诉讼法》第34条对刑事法律援助作出原则性规定，第一次以立法形式规定了刑事法律援助的基本内容。1996年5月颁布的《律师法》第六章对法律援助作出专章规定，明确了有中国特色的法律援助制度的主要原则和基本框架。从1997年初开始，法律援助工作在全国范围逐步推开。2003年国务院颁布了《法律援助条例》，明确规定法律援助是政府的责任，标志着有中国特色法律援助制度的基本形成。

2004年底，《初步意见》明确提出要加大法律援助工作力度。按照上述目标，司法行政机关重点推进了以下改革工作。一是严格按照《法律援助条例》的规定，建立健全法律援助机构和组织工作体系。截至2006年底，全国由各级政府建立的法律援助机构达3155个。二是法律援助经费投入不断加大，办案经费得到了一定程度的保障。按照《法律援助条例》的规定，法律援助是政府的责任。为此，中国各级政府近年来持续加大对法律援助的财政投入，为法律援助工作提供了有力的经费支持。2005年度全国财政拨款达31亿元。中央财政和部分省级财政对贫困地区法律援助的转移支付制度已经建立。2005年、2006年中央财政连续两年拨付5000万元专项资金支持贫困地区开展法律援助工作。三是围绕制定和实施法律援助标准进行了改革。法律援助工作最基础的就是要明确“三项标准”，即公民经济困难标准、法律援助办案补贴标准和法律援助事项补充范围。截至2007年7月，全国共有31个省（区、市）制定了法律援助办案补贴标准，28个省（区、市）制定了公民经济困难标准，26个省（区、市）制定了法律援助事项补充范围。四是推进法律援助制度化、规范化建设。司法部与中央有关政法部门联合颁布实施了《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》、《关于民事诉讼法律援助工作的规定》、《关于进一步加强特殊群体法律援助工作的意见》和《法律援助服务标准和评估办法》等规章制度。

通过改革，中国法律援助机构不断健全，初步建立了从中央到地方的各级法律援助工作体系，基本形成了法律援助的制度框架。法律援助经费有了保障，截至2006年底，全国共有2507个法律援助机构的业务经费纳入了当地政府财政预算，全国已有15个省（区、市）设立法律援助专项资金。法律援助办案量逐年递增，工作规范化程度明显提高。2006年，全国各级法律援助机构共组织办理318514件法律援助案件，比2005年增加256％，接受法律援助咨询3193801人次，比2005年增加199％，分别是2002年的23倍和19倍。各地法律援助机构共为125290名农民工提供了诉讼法律援助服务，比2005年增加65％。

四中国司法鉴定管理体制改革

司法鉴定是指，在诉讼活动中，鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判定并提供负责任的鉴定意见的活动。中国现在所使用的“司法鉴定”概念，区别于一般的行业鉴定，强调在诉讼过程中，为诉讼活动提供鉴定服务，属于专家证人证言。因此，司法鉴定具有专业性、科学性、中立性等特征。现代意义上的司法鉴定制度，在西方国家是18世纪到19世纪末出现的，在中国则是从20世纪初才开始出现的。新中国成立以来，司法鉴定工作因无统一的主管部门而长期处于部门设立、分散管理的状态，没有建立从中央到地方统一的司法鉴定管理体制。鉴定机构重复设置，鉴定人员素质参差不齐，且缺乏明确的鉴定程序和技术标准，这导致案件多头鉴定、重复鉴定、违规鉴定，有的甚至是“自侦自鉴”、“自检自鉴”、“自审自鉴”，严重影响司法鉴定的质量和信誉。

司法鉴定管理方面存在的诸多问题促进了司法鉴定制度的改革。事实上，早在1998年，《国务院办公厅关于印发司法部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》就明确规定，司法部负责指导面向社会服务的司法鉴定工作。《初步意见》明确提出，要建立统一的司法鉴定管理体制；根据侦查工作需要，公安机关、国家安全机关、检察机关可以保留必要的司法鉴定机构，为侦查工作提供鉴定服务，但不得向社会提供鉴定服务；人民法院、司法行政机关不再保留司法鉴定机构。面向社会服务的司法鉴定机构，实行行政管理和行业管理相结合的制度。2005年2月第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称“决定”），以法律的形式规定了司法鉴定管理体制的基本框架。司法部为推进司法鉴定管理制度改革所采取的主要措施包括：一是明确司法鉴定管理体制改革总体要求，即要把法医类、物证类和声像类等“三大类”鉴定事项的管理作为这一轮司法鉴定管理体制改革的重点；二是加强了司法鉴定管理的配套规章制度建设，先后制定修改了《司法鉴定机构登记管理办法》、《司法鉴定程序通则》等一批配套规章或规范性文件，各司法厅（局）相继出台了140多项规章制度，及时规范管理工作和鉴定执业活动，司法鉴定工作无章可循的局面已初步得到改变；三是司法鉴定管理机构初步健全，司法部和各司法厅（局）逐步成立了相应的司法鉴定管理机构，各地司法行政机关按照司法部的统一部署，按时完成了司法鉴定脱钩转制、体制调整等任务，确保了改革工作在司法行政系统率先落实到位；四是加强司法鉴定人和司法鉴定管理队伍的管理，从全国人大《决定》实施以来，各级司法行政机关已经培训司法鉴定人22万人次，司法鉴定管理干部和鉴定人基本轮训了一遍。

通过改革，司法鉴定管理机构逐步建立健全，司法部成立了司法鉴定管理局，明确了司法行政机关对法医类鉴定、物证类鉴定、声像资料鉴定三大类司法鉴定活动的监督管理职能。全国已有11个省（区、市）设立了司法鉴定管理处，有10个省（区、市）成立了司法鉴定协会。制定颁布了一批配套规章或规范性文件，初步建立了司法鉴定管理工作的制度基础，基本实现了司法鉴定管理工作有章可循。目前，全国已有11个省（区、市）颁布了司法鉴定法规，10个省（区、市）制定了司法鉴定收费办法，10多个省（区、市）制定了加强司法鉴定管理工作的意见。“三大类”司法鉴定逐步纳入统一管理，各项管理制度不断完善，执业活动不断规范，鉴定秩序明显改善。根据2005年底和2006年10月的两次统计，“三大类”司法鉴定机构从1385家发展到1819家，司法鉴定人从177万人发展到234万人，检案量从266万件增加到319万件，初步实现了司法鉴定统一管理的改革目标。

五中国人民调解改革

人民调解是指，在人民调解委员会的主持下，在民事纠纷当事人自愿的基础上，以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，通过说服教育，规劝疏导，促使各方当事人平等协商，互谅互让，达成调解协议，消除纷争的活动。新中国的人民调解制度是依据1954年《人民调解委员会暂行组织通则》确立的。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《人民调解委员会组织条例》以及最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和司法部《人民调解工作若干规定》为人民调解制度的发展提供了依据，创造了条件。人民调解工作遵循依法、自愿平等、尊重当事人诉讼权利三项基本原则，具有成本低、效率高、解决矛盾彻底等特点，具有在非诉讼领域预防化解矛盾纠纷、防止矛盾激化的独特优势，是维护社会和谐稳定的“第一道防线”。

对人民调解工作的指导和管理职能是由司法行政机关行使的，其日常工作由乡镇、街道司法所（科）负责，具体包括：调解民间纠纷，防止矛盾激化，承担法制宣传，参与依法治村、群防群治，为农村的发展和稳定提供法律服务等内容。截至2006年底，全国有各类人民调解委员会853292个，调解员达514万，基本形成了镇（街）调委会—村（居）调委会—调解小组的三级调解网络。各级各类人民调解组织和人民调解员，作为政府联系群众的桥梁和纽带，具有协助政府化解社会矛盾，增进人民内部团结的重要作用，是维持中国基层社会稳定局面的防护网和减压阀。

近年来，随着构建社会主义和谐社会目标的提出，人民调解工作越来越受到人们的关注。特别是，中国近年来提出要大力推进建设人民调解、行政调解、司法调解相互有机结合的大调解工作体系，人民调解在其中发挥着基础性作用。这也就是要以人民调解为基础，充分发挥行政调解和司法调解的作用，形成三种调解手段相互衔接配合的调解工作体系，尽量少一些“对簿公堂”，多一些调解疏导，融法、理、情为一体，化解矛盾，促进和谐。2007年7月，最高人民法院和司法部共同召开了全国人民调解工作会议，提出要重点加强人民调解的组织建设和队伍建设，建立健全矛盾排查调处机制，赋予人民调解协议效力，解决人民调解工作经费，推进人民调解立法等一系列政策措施，并要着力构建以人民调解为基础，人民调解、行政调解和司法调解相互衔接、相互补充的工作体系，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法化解社会矛盾，把矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态。

六中国基层法律服务制度改革

基层法律服务是指，由乡镇的基层法律服务所、城市街道的基层法律服务所、农村集贸市场和一些行政村等特定区域的基层法律服务所的法律服务工作者向广大群众和基层社会提供一定范围的法律服务活动。基层法律服务制度是基于中国国情和社会需要而逐步形成发展起来的法律服务制度，对律师制度起到了补充作用，是中国法律服务体系的重要组成部分。

中国基层法律服务所最早于1980年底出现在广东、福建、辽宁等地，主要是面向广大农民群众，开展调整生产经营性纠纷，代书、解答法律咨询等简单的法律服务工作。基层法律服务的对象特殊、服务的范围特殊、服务的方式特殊，在满足中西部地区特别是一些贫困地区的基层老百姓的法律服务需求方面发挥了不可替代的作用。截至2007年7月，全国基层法律服务机构有21835个，乡镇法律服务所有15241个，城市街道法律服务所有4687个，全国有10447个基层法律服务所与司法所合署办公，8419个基层法律服务所独立办公。基层法律服务工作者有77408人，其中，19622人具有法律职业资格。仅2007年上半年，全国基层法律服务工作共办理民事诉讼事务38万多件，办理非诉讼事务30万件，调解纠纷38万件，解答法律咨询近254万人次，办理法律援助事务近52万件，办理农民工法律服务事项14万件，处理家庭邻里纠纷16万件，参与基层司法行政工作近15万件。

改革基层法律服务制度主要是明确其法律地位，解决基层法律服务的性质和定位问题，促进基层法律服务工作的规范化，真正发挥制度价值。基层法律服务制度的制度依据是1990年颁布的《乡镇法律服务所财务管理办法》、1991年颁布的《乡镇法律服务所业务工作细则》和《乡镇法律服务所业务档案管理办法》，以及1997年司法部与原国家计委颁布的《乡镇法律服务收费管理办法》。此外，各省（区、市）也制定了一大批有关基层法律服务工作的条例或者规章。随着《行政许可法》的实施，许多行政许可项目取消，2004年司法部取消了对基层法律服务工作者执业资格认证和基层法律服务所设立核准的制度。因此，全国已连续四年没有组织考试，由于没有相应的补救制度，造成基层法律服务队伍只出不进，缺乏后备力量和补充力量，法律服务所和法律服务工作队伍逐渐萎缩，社区和乡镇的法律服务需求无法得到满足。目前，司法部和各级司法行政机关，从构建中国特色社会主义司法行政制度的角度，明确提出基层法律服务是中国特色的一项司法制度，从机构建设、人员队伍等方面采取一些措施，以发挥这一制度在解决基层人民群众法律服务需求方面的作用。

Chinas Judicial Reform Ⅲ:

Legal Service ReformDong Kaijun, Han Xiutao, Ding Tianqiu, The Ministry of Justice

Abstract:Chinas legal service industry develops slowly,which is slower than the average level of economic growth.Legal services management system has several issues to be reformed.This paper focuses on system of lawyer,notary system,legal aid system,judicial identification system,peoples mediation system and grassroots legal service system,and aims to promote legal service management system and mechanism for improvement.

Key Words: Legal Service Industry;System Reform;Institution Perfection