胡滨 全先银 本文作者单位系中国社会科学院金融研究所副研究员。

摘要：2007年，通过制定物权法，修改《期货交易管理条例》，调整放宽农村地区金融机构市场准入政策，完善公司债券发行、交易制度，细化监管规则等系列金融改革，金融法治建设在金融市场、金融机构以及金融产品、日常金融监管等方面取得重要进展。建议加快建立存款保险制度，设立功能完善、权责统一、运作有效的存款保险机构，加快建立金融机构市场退出机制，规范私募基金、产业基金，金融创新应当实现由监管机构主导向金融机构主导的转变。建立制度化的金融监管协调机制，加强金融监管工作的协调配合。

关键词：金融法治金融创新金融改革金融监管

总体上说，金融发展需要的法律环境包括外部法律环境和内部法律环境，前者是指间接影响金融运行的调整和规范市场经济的法律规范体系，后者是指直接调整金融关系的金融法律规范体系。2007年，《中华人民共和国物权法》在第十届全国人民代表大会第五次会议上获得通过，这部基本法律是市场经济法律体系的重要组成部分之一，对金融发展有着重要影响。与此同时，在进一步深化金融改革的推动下，金融法治建设在金融市场、金融机构及金融产品、日常金融监管等方面取得重要进展。

一《物权法》获得通过，为金融发展奠定了更加坚实的制度基础法学与金融学的研究表明，财产权，尤其是私有财产权的保护程度同金融发展有着直接的正相关关系。《物权法》作为规范财产关系的基本法，明确了物的归属以及对财产权的保护，因而会对金融发展产生重要影响。具体来说，主要有以下几个方面的影响：

首先，《物权法》确立了国家、集体、私人财产权平等保护原则（《物权法》第4条），并明确规定“私人合法的储蓄、投资及其收益受法律保护”（《物权法》第65条）。上述规定，有利于鼓励投资者在金融市场中进行投资，有利于企业从金融市场中获得融资，促进金融市场的发展。

其次，《物权法》对担保物权制度的完善，有利于促进信贷市场的发展。与原先的《担保法》相比，《物权法》在以下几个方面进行了改进：一是扩大了可供担保财产的范围。在抵押物的范围方面，《物权法》第180条规定“生产设备、原材料、半成品、产品和正在建造的建筑物、船舶、航空器”，以及“法律、行政法规未禁止抵押的其他财产”，第181规定“现有的以及将有的生产设备、原材料、半成品、产品”，可供抵押。而《担保法》第34条规定的可以抵押的财产中没有明确这些内容；在质押客体的范围方面，《物权法》第223条规定“可转让的基金份额、应收账款和除可以转让的商标专用权，专利权、著作权外的其他知识产权中的财产权”，可供质押。《担保法》第75条可以质押的权利中没有这些内容。二是对明确了动产及财产性权利担保的登记机关。《物权法》第189条规定“企业、个体工商户、农业生产经营者以本法第181条规定的动产抵押的，应当向抵押人住所地的工商行政管理部门办理登记”。《物权法》第226条规定以基金份额、股权出质的，质权自证券登记结算机构或工商行政管理部门办理出质登记时设立。《物权法》第228条规定以应收账款出质的质权自信贷征信机构办理出质登记时设立。

《物权法》在可供担保财产范围方面的扩大以及登记机构方面的明确有利于信贷市场发展。允许借贷人以现有的或将有的生产设备、原材料、半成品、产品等以及应收账款、基金份额等动产或财产性权利作担保贷款，一方面，有利于解决中小企业融资难问题，扩大了信贷市场的覆盖面，促进了信贷市场的发展；另一方面，有利于避免信贷人将其信贷风险过于集中到不动产上的问题，有助于降低信贷机构的金融风险。登记机构的明确，使得非转移占有型动产及财产权利担保可以被实际操作。除此之外，《物权法》关于物权概念和物权效力的相关规定，以及《破产法》中关于有担保的债权优先于税款、劳动债权等的相关规定，保证了担保物权的效力，有助于信贷人利用担保物权制度发放贷款，从而也有利于借贷人获得融资。

为了履行《物权法》第228条赋予的办理应收账款质押登记的职责，规范应收账款质押登记，保护质押当事人和利害关系人的合法权益，中国人民银行发布了《应收账款质押登记办法》。办法所称的应收账款是指权利人因提供一定的货物、服务或设施而获得的要求义务人付款的权利，包括现有的和未来的金钱债权及其产生的收益，但不包括因票据或其他有价证券而产生的付款请求权。应收账款包括下列权利：销售产生的债权，包括销售货物，供应水、电、气、暖，知识产权的许可使用等；出租产生的债权，包括出租动产或不动产；提供服务产生的债权；公路、桥梁、隧道、渡口等不动产收费权；提供贷款或其他信用产生的债权。

二修改《期货交易管理条例》，促进期货市场

进一步发展2007年3月，国务院公布修改后的《期货交易管理条例》自2007年4月15日起施行。原条例是1999年制定并实施的，随着期货市场的发展，其中的一些规定已经不能适应期货市场进一步规范发展的需要：一是原条例中的风险控制制度和监管措施，需要根据监管实践经验予以改进和强化。二是原条例对市场主体限制过多，如期货公司只能从事境内期货经纪业务，不能从事境外期货经纪业务等。三是原条例的规定仅限于商品期货，推出金融期货交易、期权交易与其规定有冲突。同原条例相比，修改后的《条例》存在以下变化：一是扩大了适用范围，从原来的只适用于商品期货扩大到适用于商品和金融的期货及期权合约交易。其中，商品期货合约的标的物包括农产品、工业品、能源和其他商品及其相关指数产品。金融期货合约的标的物包括有价证券、利率、汇率等金融产品及其相关指数产品。同时还考虑到金融期货推出后，证券公司、基金管理公司、商业银行等金融机构将成为重要的市场参与者，期货公司也已明确定位为金融企业，因此删除了金融机构不得从事期货交易、不得为期货交易融资和提供担保的禁止性规定。为适应金融期货交易结算的特点，增加了期货交易可以实行现金交割的规定。二是进一步完善了期货市场风险控制制度，设立期货投资者保障基金，建立投资者利益补偿机制；建立期货保证金安全存管监控制度，设立期货保证金安全存管监控机构，对保证金安全实施每日稽核、严密监控，及时发现挪用保证金的行为；实施以净资本为核心的期货公司财务监管指标体系。除此之外，修改后的《条例》，还在期货市场监管体制、期货公司及期货市场其他主体监管方面进行了完善。

修订后《期货交易管理条例》的实施，极大地丰富了中国金融市场的产品结构。尤其是关于金融期货的规定，使得推出金融期货产品成为可能，这使得期货市场的交易对象，从商品市场拓展到资本市场和货币市场，我国资本市场和货币市场也将由简单的现货市场，发展为具有期货市场的多层次市场体系。这样一个多层次的金融市场体系，将更好地为各种市场主体提供规避风险和谋求丰厚回报的工具，进一步发挥市场的功能。

为了配合修订后的《期货交易管理条例》，同时也是为推出金融期货奠定基础，中国证券监管管理委员会先后颁布了《期货公司管理办法》、《期货交易所管理办法》、《期货公司风险监管指标管理试行办法》、《期货公司金融期货结算业务试行办法》、《期货从业人员管理办法》、《期货公司董事、期货公司监事和高级管理人员任职资格管理办法》等规章，对期货市场中最重要的两类主体——期货公司和期货交易所的治理结构、风险防范等内容做出了具体规定。

三调整放宽农村地区金融机构市场准入政策，

设立服务三农的农村金融机构长期以来，受城乡二元经济结构影响，我国农村地区经济发展水平严重滞后，城乡差距不断扩大，城乡金融二元化问题日益突出，金融资源配置严重扭曲。特别是国有银行的商业化改革后，商业利益驱动下的部分银行业金融机构面向城市，大量收缩撤并县及县以下地区的机构网点，加之邮政储蓄只存不贷，导致农村地区金融机构种类单一，网点覆盖率低，服务功能残缺，农村资金大量外流。同时，由于农村信用社自身包袱沉重，支农能力有限，其他各类农村金融组织发展缓慢，农民与农村小企业贷款难问题一直不同程度存在。因此，需要在进一步完善农村金融机构体系、金融监管体系、金融市场体系的基础上，建立市场与政府相结合的金融资源配置体系，疏通城市资源运用到农村的路径和渠道。为此，中国银行业监督管理委员会于2006年底发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策以引来城市金融之水，激活农村金融的竞争机制，填补农村金融服务空白，有效改善农村金融服务。

为了落实上述政策，2007年初，银监会先后发布了《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》、《村镇银行组建审批工作指引》、《贷款公司组建审批工作指引》、《农村资金互助社组建审批工作指引》等规章，依据上述规定在农村地区可以设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类新型农村金融机构。上述规章对三类新型农村金融机构设立条件、股权管理、内部治理、经营管理以及监督管理等做出了具体规定。

根据上述规章设置的三类新型农村金融机构于2007年初开始在四川、内蒙古等6省（区）开展试点工作。经过近一年的努力，试点工作取得了一定成效，积累了丰富经验，达到了预期效果，建立了农村金融供给的新渠道，创造了农村金融服务的新模式，增强了农村金融机构的新活力。实践证明，按照“低门槛、严监管”原则，引导社会各类资本到农村地区创业发展，符合现阶段“三农”经济发展需要。因此，2007年10月，经国务院同意，调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的试点工作，由6个省（区）扩大到全国31个省（市、区）。当然，我们还应看到试点的6省（区）农村金融服务状况虽然得到了初步改善，但现阶段我国农村金融供需矛盾仍很突出，农村金融服务不足问题在各地仍然不同程度存在，仍然需要对农村地区银行业金融机构准入政策进行进一步的探索。

四完善公司债券发行、交易制度，公司债券

成为重要金融产品之一长期以来，我国金融体系发展不平衡，直接融资比例过低。在直接融资中，债券融资、特别是以公司作为发债主体的公司债券融资规模过小，滞后于其他股票市场的发展。直接融资不发达的局面一方面造成银行风险的逐步积累，影响金融体系的稳定，另一方面也影响了金融市场，尤其是资本市场的广度和深度的拓展，限制了市场功能的发挥和市场效率的进一步提高。为完善金融体系，促进国民经济又好又快发展，党中央、国务院高度重视公司债券工作。2007年1月召开的全国金融工作会议明确提出“扩大企业债券发行规模，大力发展公司债券，完善债券管理体制”。

为了贯彻落实党中央、国务院“大力发展公司债券”的要求，优化我国融资结构，促进金融发展，证监会于2007年8月正式颁布实施《公司债券发行试点办法》，开始公司债券发行试点工作。《试点办法》内容包括发行方式、发行条件、发行程序、债券持有人权益保护等方面的规定，体现了建立市场化导向的公司债券发行监管体制的指导思想，即放松行政管制，建立以发债主体的信用责任机制为核心的公司债券市场体系以及信用评级、信息披露、债券受托管理人等市场化的配套制度，充分发挥中介机构和投资机构识别风险、分散风险和化解风险的功能，更好地发挥市场机制在公司债券市场发展中的基础作用。《试点办法》要求，试点初期，试点公司限于沪深证券交易所上市的公司和发行境外上市外资股的境内股份有限公司。在证监会出台《试点办法》的同时，中国人民银行也于2007年9月30日发布《中国人民银行公告〔2007〕第19号》，就公司债券在银行间债券市场发行、交易流通和登记托管有关事宜作出规定。

证监会出台的《试点办法》以及中国人民银行发布的关于公司债券的公告为我国公司债券市场的进一步发展奠定了基础，有利于公司企业通过发行公司债券融资，进而扩大直接融资在整个融资体系中所占的比重。

五细化监管规则，保护投资者利益，防范金融风险[1]（一）加强上市公司监管，切实保护投资者利益信息是资本市场的核心，信息披露是上市公司的法定义务，也是区别于非公众公司的主要特征，依法公开披露的信息是投资者决策的重要依据。为了配合新的《公司法》、《证券法》对上市公司信息披露提出的更高要求，贯彻《国务院批转证监会关于提高上市公司质量意见的通知》有关提高上市公司运营的透明度的要求，适应股权分置改革后新形势对上市公司监管的要求，证监会于2007年2月发布了《上市公司信息披露管理办法》。该办法要求信息披露义务人应真实、准确、完整、及时、公平地披露信息。办法规定了信息披露义务人的保密义务，明确上市公司必须建立信息披露内部管理制度。该办法还要求临时报告应披露对证券交易价格可能产生影响的重大事件，并以列举方式规定了重大事件的类别和触发披露义务的标准。该办法明确了其他相关各方的行为规范，要求机构和个人不得非法获取、传播上市公司的内幕信息；机构和个人不得编造、传播虚假信息；该办法还规定了对新闻媒体的行为规范。该办法规定了对不同的违规行为所采取的相应监管措施及应承担的相应法律责任，并对信息披露违规行为规定了相应的责任人。

上市公司股权分置改革完成以后，由于证券市场活跃，市场投资价值显现，上市公司董事、监事和高级管理人员买卖本公司股票的现象增多。如果不能对这种现象进行有效规制，将会损害到其他投资者利益，在这种情况下，证监会出台了《上市公司董事、监事和高级管理人员所持本公司股票及其变动管理规则》。该规则是对《公司法》、《证券法》中关于上市公司董事、监事、高级管理人员买卖本公司股票所作限制性规定的具体化。虽然《公司法》142条对上市公司董事、监事和高级管理人员任期内减持股票作了比例上的限制，但在基数如何确定等方面没有明确的规定。与此类似，《证券法》也没有明确董事、监事和高级管理人员在多次买卖股票的情况下如何计算短线交易的禁止期。《上市公司董事、监事和高级管理人员所持本公司股票及其变动管理规则》对这些问题都做了明确规定。除此之外，该规则还规定了交易窗口期，禁止董事、监事和高级管理人员在信息敏感期内进行交易，并要求其及时披露买卖本公司股票的相关情况。这些规定有助于防范上市公司董事、监事和高级管理人员的道德风险，保证证券交易的公平公正。

（二）强化金融公司治理和内部控制

金融公司作为金融市场的重要主体。它们的公司治理完善与否不仅直接关系着公司股东的利益，还对金融市场发展有着直接的影响。因此，强化金融公司内部控制，加强公司治理历来都是金融监管机构监管工作的重点。

在银行业，建立健全公司治理机制，是商业银行稳健经营的核心和关键，而有效的内部控制和信息披露，是改善银行业金融机构公司治理、提高外部监管有效性的重要途径和外在表现。目前，我国银行业金融机构内部控制和信息披露制度还存在一些问题。针对这些问题，2007年中国银行业监督管理委员会先后发布了《商业银行内部控制指引》和《商业银行信息披露办法》，以加强商业银行内部控制和信息披露工作。

在信托业，为加强依法监管，提高监管有效性，2007年中国银行业监督管理委员会发布了新修订的《信托公司管理办法》、《信托公司集合资金信托计划管理办法》、《信托公司治理指引》等信托监管规章，在对原有信托监管法规清理、整合的基础上，进一步完善了我国的信托监管法规建设。新规章在信托公司类型、信托产品设立、集合信托异地业务、信托财产托管等方面作出了比原规章更灵活的规定。同时，在信托公司固有业务、关联交易、合格投资者、自然人人数、信托贷款等方面，作出了一些限制和要求。新规章的颁布实施，进一步明确了信托公司“受人之托、代人理财”的定位，有利于促使信托公司成为提供信托理财和产品服务的非银行金融机构，有利于促进信托公司的科学发展，有利于保护信托投资者的合法权益。

在保险业，中国保险监督管理委员会将保险机构的公司治理监管视为保险监管的三大支柱之一，全面强化保险机构的公司治理。2007年，保监会在原有公司治理规章的基础上，制定并颁布了《保险公司独立董事管理暂行办法》、《保险公司合规管理指引》、《保险公司内部审计指引（试行）》等新规章，对保险公司独立董事制度、保险公司合规管理制度以及内部审计制度进行了具体规范，以达到切实防范经营风险，保护被保险人、投资者及其他利益相关者的合法权益的目的。