（三）规范金融公司业务运作，防范金融风险

规范金融公司业务运作、防范金融风险是金融监管机构工作的重点之一。2007年，各金融监管机构在规范金融公司业务运作方面进行了卓有成效的工作。

2007年，在银行业，为加强商业银行的操作风险管理，推动商业银行进一步完善公司治理结构，提升风险管理能力，银监会发布《商业银行操作风险管理指引》，这是继出台有关《商业银行市场风险管理指引》和《商业银行合规风险管理指引》等一系列的监管文件之后，银监会发布的又一重要风险管理指引。操作风险是指由不完善或有问题的内部程序、员工和信息科技系统，以及外部事件所造成损失的风险。它和信用风险、市场风险并称为商业银行面临的三大主要风险。在金融管制放松、业务全球化、金融创新步伐加快以及信息技术迅猛发展的大背景下，国际银行业金融机构的操作风险有增大的趋势，国际银行业和监管当局都日益重视操作风险的管理和监管。目前，国际上宣布实施新资本协议的国家和地区都按照新协议的要求，明确将操作风险纳入资本监管的范畴，同时还提出了商业银行操作风险管理的最佳做法或监管指引。为有效防范和控制操作风险，督促商业银行进一步完善内控制度，银监会在2005年下发《关于加大防范操作风险工作力度的通知》的基础上，制订了《商业银行操作风险管理指引》。

除此之外，2007年，银监会还分别针对商业银行代客境外理财业务、小企业贷款业务、金融机构间货币经纪业务、银团贷款业务、个人定期存单质押贷款业务、银行业金融机构担保行为等分别下发了《关于调整商业银行代客境外理财业务境外投资范围的通知》、《银行开展小企业授信工作指导意见》、《金融机构间货币经纪和交易行为指引》、《银团贷款业务指引》、《个人定期存单质押贷款办法》、《关于有效防范企业债担保风险的意见》等规定，对这些业务的具体运作进行规范和指导，以避免产生不当风险。

为了落实和配合节能减排政策，2007年中国人民银行下发《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，强调节能环保领域金融服务工作的重要性和紧迫性，提出要合理控制信贷增量，着力优化信贷结构，加强信贷风险管理，促进经济、金融的协调可持续发展；要求各分支机构充分认识利用信贷手段保护环境的重要意义，加强环保和金融监管部门合作与联动，以强化环境监管促进信贷安全，以严格信贷管理支持环境保护，加强对企业环境违法行为的经济制约和监督，改变企业环境守法成本高、违法成本低的状况。2007年，为了配合和落实全国城市住房工作会议精神，加大房地产政策调控力度，引导住房需求，中国人民银行、银监会从防范房地产信贷风险的角度，进一步完善了商业性房地产信贷管理措施，先后下发《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》、《关于加强商业性房地产信贷管理的补充通知》。《通知》主要对以下政策进行了调整：一是进一步严格房地产开发贷款条件。《通知》规定，对经国土资源、建设主管部门查实的具有囤积土地、囤积房源行为的房地产开发企业，商业银行不得发放贷款。二是严格住房消费贷款管理，重点支持借款人购买首套中小户型自住住房的贷款需求，并提高了第二套（含）以上住房贷款的首付款比例和利率水平，同时严禁发放贷款额度随房产评估价值浮动、不指明用途的住房抵押贷款。三是明确提高商业用房购房贷款的最低首付款比例和利率水平。四是加强房地产信贷征信管理。要求商业银行做好贷前查询、贷后录入相关信息等工作，充分利用信贷征信系统防范信贷风险。五是要求所有商业银行（包括外资银行）按照《通知》及通知精神和相关政策，抓紧制定或完善房地产信贷业务管理操作细则，并向监管部门报备。《补充通知》在《通知》的基础上重点明确了以下问题：一是以借款人家庭（包括借款人、配偶及未成年子女）为单位认定房贷次数。二是已利用银行贷款购买首套自住房的家庭，如借款人家庭人均住房面积低于当地平均水平，再次向商业银行申请住房贷款的，可比照首套自住房贷款政策执行，但借款人须提供当地房地产管理部门依据房屋登记信息系统出具的家庭住房总面积查询结果。其余已利用银行贷款购买住房的家庭，再次向商业银行申请贷款时，均应按第二套房贷政策执行。三是已利用住房公积金贷款购房的家庭，向商业银行申请住房贷款时，也应按照《通知》有关规定执行。《补充通知》同时强调，凡发现填报虚假信息、提供虚假证明的，所有商业银行都不得受理其信贷申请。

在证券业，2007年，针对境内机构投资者开展境外证券投资业务、证券投资基金销售业务等，证监会下发了《合格境内机构投资者境外证券投资管理试行办法》、《证券投资基金销售业务信息管理平台管理规定》、《证券投资基金销售适用性指导意见》、《证券投资基金销售机构内部控制指导意见》。前者对证券投资基金境外投资的相关事宜做出了具体规定；后三者则是针对证券投资基金在销售过程中出现的基金管理公司片面扩大基金业绩，诱使投资者购买基金等问题，为保护投资者利益而做出的规定。

在保险业，2007年，保监会特别重视保险公司的风险管理。为强化保险公司风险管理，加强保险监管，提高风险防范能力，保监会制定了《保险公司风险管理指引（试行）》。该指引对保险公司在保险经营过程中的风险进行识别、评估和控制的基本流程以及相关的组织架构、制度和措施做出了具体规定。除此之外，保监会还针对非车险业务、保险公司境外投资、保险公司养老保险业务等先后发布《关于规范非车险业务有关问题的通知》、《保险资金境外投资管理暂行办法》、《保险公司养老保险业务管理办法》，对相关业务运作做出了明确规定。

六问题与展望

虽然经过十多年的发展，我国已经初步形成了以《人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》、《信托法》为核心，金融行政法规、部门规章和规范性文件为主体，涉及金融的司法解释为补充的金融法律体系，并且2007年的金融法治建设也在继续充实着这一体系，但是，我们也必须看到现有的金融法律体系在以下几个方面仍然有所欠缺：

第一，存款保险制度仍然迟迟未能建立。加快建立存款保险制度，设立功能完善、权责统一、运作有效的存款保险机构，有利于增强金融机构、存款人的风险意识，防范道德风险，保护存款人合法权益。20世纪90年代初，有经济学者提出我国应该建立存款保险制度，但相关的讨论只是在理论界进行。1997年底，中国人民银行成立了存款保险研究课题组，开始着手研究存款保险制度，经过近十年的研究酝酿，存款保险制度仍然未能建立，这不能不说是一个遗憾。随着我国金融开放的逐步深入和金融管制的逐步放松，一个确保金融安全体系以抵御金融危机的存款保险制度越来越有必要。我们相信在今后一段时间，这一制度将会尽快推出。

第二，金融机构市场退出制度仍未推出。加快建立金融机构市场退出机制，有利于及时清理金融体系中的不健康肌体，确保金融体系的健康运行。2006年，《破产法》获得通过，为金融机构市场退出奠定了法律基础。但是，由于金融机构的特殊性，《破产法》的相关规定显得过于原则而使其在现实中操作性较差，因此，制定《金融机构破产条例》就显得非常有必要。

第三，私募基金、产业基金还没有取得相应的法律地位。私募基金和产业基金在我国的金融市场中已经大量存在，但到目前为止还没有相应的法律、法规或者部门规章对其进行规范。很显然，长期的法外运行，不利于私募基金、产业基金的发展，同样也不利于金融安全和金融稳定。因此，给予它们恰当的法律地位更有利于它们的发展。

第四，金融创新的主导权仍然在监管机构手中。经过几年的金融改革，我国金融业一方面面临着从传统盈利模式向现代盈利模式的转变，另一方面，人民群众的金融服务需求也逐步增强。在这种背景下，金融机构提高金融服务效率需要通过管理创新和业务创新来实现。金融创新应当成为金融改革的重点之一。目前，我国的金融创新，尤其是管理体制创新和金融业务（产品）创新，仍然是由监管机构来主导的，这种模式最大的特点是，金融机构的内部创新依赖于监管机构的相关政策和规则的推出，难以发挥金融机构自身的主动性。事实上，金融机构处在提供金融服务的第一线，最了解投资者需要何种金融服务，因此，金融机构应当成为金融创新的推动者，亦即金融创新应当实现由监管机构主导向金融机构主导的转变。

第五，制度化的金融监管协调机制仍未出现。加强金融监管是金融业健康发展的要求。目前，经过近几年的改革，我国已经形成了银行、证券、保险分业监管体制，这种监管体制总体上符合我国当前金融发展的状况和要求。同时，我们也要看到，综合经营越来越成为金融经营的发展趋势，在这种情况下，彻底、纯粹的分业监管体制将难以适应新形势的要求，因此有必要建立健全协调机制，进一步加强金融监管工作的协调配合。

Development of Chinas Financial

and Banking Law in 2007Hu Bin, Quan Xianyin, Institute of Finance & Banking， CASS

Abstract:In 2007,rule of law in finance and banking made great progress in financial markets,institutions and products,and routine financial supervision.This was achieved through a set of reforms,which included enacting property law,amending the “Exchange Management Regulations”,adjusting and relaxing financial institutions in rural areas of market access,improving corporate bond issue,the trading system,and refining regulatory rules.This essay made the following suggestions:(1)to speed up the establishment of the deposit insurance system,and to set up relative deposit insurance agencies;(2)to speed up the establishment of market withdrawal mechanism,and to regulate private funds and industry funds,(3)to realize a transformation in financial innovation from backing up by the regulatory agencies to financial institutions;(4)to establish institutionalized coordination of financial supervision mechanism,and to strengthen financial supervision and coordination.

Key Words: Rule of Law in Finance and Banking;Financial Innovation;Financial Reform;Financial Supervision