行政收费制度的现状、问题与展望行政收费研究课题组本研究获得司法部2005年度“法治建设与法学理论研究部级课题项目”行政收费项目和福特基金会的资助，在此谨致谢忱。课题组成员：张明杰、吕艳滨、冯静、申智平、许琳、张延伟、谭彬彬。

摘要：行政收费是政府筹集财政资金普遍采纳的方法之一，是进行行政管理、向公众提供公共服务时弥补所占用的社会资源的重要手段。本文研究属于政府收入中的非税收入的行政收费，重点关注政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入所涉及的收费等。我国行政收费实行以价格管理为主的多头管理体制。我国行政收费存在法律依据、科学界定、管理体制以及范围、规模、结构等多方面问题。规范行政收费法治化，必须加快行政收费的立法进程，推动行政收费的法治化。

关键词：行政收费 非税收入法治化

一行政收费的界定

行政收费是政府筹集财政资金普遍采纳的方法之一，是进行行政管理、向公众提供公共服务时弥补所占用的社会资源的重要手段。就现阶段认识而言，我们认为，行政收费是指：行政机关在提供准公共产品或服务、国有资源类产品，或实施行政管理过程中，依据成本补偿原则、受益原则和效率原则，针对受益人或行政被管理者收取的与服务成本或管理成本相当的费用。其主要特征是：实施主体是行政机关或者依法行使行政职权的组织；收费行为发生在行政机关或者依法行使行政职权的组织实施行政管理过程之中；收费的对象是从行政机关或者依法行使特定行政职权的组织处接受特定服务的自然人、法人或者其他组织；行政收费是特定自然人、法人或者其他组织因享受特定的公共服务而支出的对价，具有有偿性；其目的是弥补特定的行政支出，具有补偿性。

与我国正处在社会转型期且政府职能定位、事业单位改革等尚在进行中等因素相关，行政收费的内涵外延也处在不断演变之中。当前，行政收费还只是一个学术用语，各类法律文件所使用的仍是“行政事业性收费”或者“行政性收费”与“事业性收费”。其内涵界限并不是十分清晰，就主体而言，原则上可包含所有的国家机关和事业单位；所涉及的事项既有公共管理活动，又有各种特定服务。为了研究的便利，本文从行政事业性收费的状况入手，分析行政收费的有关问题。根据2007年财政部预算司的政府收支改革情况，行政收费属于政府收入中的非税收入。本文将其中的政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入所涉及的收费等作为研究的重点。

二我国行政收费制度的现状

我国尚没有像域外有关国家和地区那样制定专门性的《行政收费法》，专门制定行政收费方面的立法的有：加拿大、德国、捷克、斯洛伐克、波黑、马其顿、新加坡、我国台湾地区等。关于行政收费的各项规定散见于法律、法规乃至于各类规范性文件之中，本部分着重以规范分析的手段对我国行政收费的依据等进行分析。规范分析起止时间为1980年1月到2007年10月。选择1980年，乃是因为，自20世纪80年代我国开始改革开放之后，行政收费的问题才逐步显现并引起重视，而之前，行政收费数量较少，只存在少量的规费。

（一）行政收费的法制状况

目前，行政收费的依据相当广泛，包括法律、法规、规章及各类规范性文件。为了分析便利，本文采用法律、行政法规、部门规章、地方法规四类来归纳行政收费的依据，将规章以下的规范性文件也纳入上述后三类文件中加以研究。1980年至2007年8月，涉及收费的规范在同类规范中所占的比例较小，从71%到194%，特别是国家级涉费规范所占的比例最多也只有116%（见表1）。

表1行政收费规范与其他法律规范的对照涉及收费的规范（部）所有规范（部）收费规范所占比例（%）法律类6590571行政法规类3342861116部门规章类76518796686地方法规类55666286593194

此期间，涉费法律为65件，占法律类中所有立法的71%，数量是最少的。而地方法规中涉费规范不论从数量还是比例上，都是最多的（见图1）。

图1收费规范在同类规范中的比例对照表

总的来说，行政收费的法律规范主要还是以位阶较低的规章乃至其他规范性文件为主的。而且，部门规章和地方法规类的文件中，规章以下的规范性文件占据了绝对的数量，但是，由于很多文件很难严格在规章以下、规范性文件与法规规章之间划清界限，因此，本文未对具体数量做进一步的统计分析。

（二）行政收费的类别

行政收费的类别研究同样是一项十分复杂和困难的工作，无论采取哪一种分类标准，都存在不周延、不全面的问题。根据当前通行的理解，一般可以对行政收费进行如下分类：

1以收费事项为标准

此系目前采用最为广泛、最重要的标准和分类法。从理论上讲，这种分类不尽科学和清晰，存在重复和列举不尽的可能，但在实践操作中，却有利于管理机关对收费进行审批和监管。按此标准，行政收费主要包括：证照类收费，审批类收费，资源类收费，补偿、惩罚和治理类收费，鉴定类收费，管理类收费，涉外类收费。

2以收费对象为标准

如涉企收费、涉农收费、涉外收费、外来人员收费、进城务工人员收费等，其中最重要的是涉企收费。按照是否向企业收取，将收费项目分为涉企收费和非涉企收费，这是当前收费主管部门在制定和颁布收费目录时普遍采用的一种收费方式。如财政部、国家发展与改革委员会2003年公布的《全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》，共涉及60个部门的331项收费，其中对涉及企业的246项收费就进行了特别注明。之所以这样分类，一是从减轻企业负担出发，限制出台涉企类收费项目；二是管理上的需要，即凡是涉企收费，一律由国家立项，省级政府无权审批。

3以收费的独立性作为标准

按此标准，行政收费可分为独立性收费和非独立性收费（或称之为附带性或者附属性收费）。我国目前的行政事业性收费中，大部分是附属于某种行政行为的非对立性收费，但也有部分费用收缴系一独立、具体的行政行为，不具有依附性，如排污费。

4以收费目的为标准

按此标准，可分为财政性收费和管理性收费。前者系为满足财政需求而设立的收费，又分为补偿性收费和纯财政性收费；后者是为达到一定的管理目的而将收费作为管理工具所设立的，又分为惩罚性收费和调节性收费。

5以收费主体为标准

以此为标准，可将行政事业性收费分为不同系统的收费，如劳动系统收费、工商系统收费等。

现行法律法规乃至规章及其以下的规范性文件中所规定的收费名称极其复杂，本文仅以现行有效的法律为依据，对收费项目进行简单的比较。

如上文统计，我国涉及收费的现行法律类规范有65件，其中，明确收费项目的法律共38件，共涉及收费项目或名称66项，如不计重复的项目（如工本费），则实际的收费项目共有47项，比1999年统计的92项根据1999年的统计，当时法律规定的收费项目共92项。具体包括：排污费：消除污染费用；教育事业费附加；业务规费；手续费；卫生检疫费；滞纳金；邮政业务基本资费；非基本资费；申报滞报金；水费；水资源费；野生动物资源保护管理费；检验鉴定收费；公益事业收费；超标排污费；场地使用费；检查费；引渡费用；运输杂费；票价率；运价率；特定运价率；临时运价率；地方铁路票价率；地方铁路运价率；专用票价率；专用运价率；社会保险费；学费；杂费；案件受理费；其他诉讼费；迟延履行金；特许权使用费；治理费用；引航费；港务费；其他港口规费;检疫费；年费；迁建费用；申请手续费；研究开发资金；村集体提留、乡统筹费；会费;出让使用权出让费；补偿安置费用；土地闲置费；仲裁费；婚前医学检查收费；广告收费；教育费附加；教育地方附加费；农村乡统筹中的教育费附加；民用机场使用费；服务费；国内运价；国际运价；危险废物排污费；电费；增容收费；污水处理费；律师收费；科技成果转化基金；风险基金；资源补偿费；支援农业和农村社会性支出资金；人民防空费；防洪费；水利建设基金；河道工程修建维护管理费；监督管理费；用血费；育林费；森林生态效益补偿基金；森林植被恢复费；监督管理费；用血费用；土地复垦费；地上附着物和青苗补偿费；新菜地开发建设基金；临时使用土地补偿费；证券交易收费；车辆通行费；进口药物检验费；保管费；证照工本费；倾倒费；渔业资源增殖保护费；气象有偿服务费。参见王成栋、葛波蔚、满学惠《行政收费的法治进路——对中国现行法律涉及收费规范的整理与分析》，《行政法学研究》2002年第3期。减少了45项，这些在法律中取消的项目包括：消除污染费用；教育事业费附加；滞纳金；邮政业务基本资费；非基本资费；申报滞报金；水费；公益事业收费；引渡费用；运输杂费；票价率；运价率；特定运价率；临时运价率；地方铁路票价率；地方铁路运价率；专用票价率；专用运价率；学费；迟延履行金；特许权使用费；治理费用；村集体提留、乡统筹费；会费；研究开发资金；婚前医学检查收费；服务费；国内运价；国际运价；律师收费；电费;广告收费；支援农业和农村社会性支出资金；人民防空费；防洪费；水利建设基金；河道工程修建维护管理费；监督管理费；用血费用；用血费；证券交易收费；临时使用土地补偿费；车辆通行费；保管费；气象有偿服务费。减少了489%（见表2）。

（三）行政收费的依据

我国行政收费的设定方式大体有两种：一是法律法规规章等以明文规定的方式设定，一是通过规章以下的规范性文件进行设定，后者大部分是由有权部门通过行使行政收费审批需注意的是，此处的审批不同于行政审批改革中的“审批”，而是有权的行政机关对其他行政机关从事某些公共管理活动的审查与批准活动。权限的形式予以设定。

首先，全国人民代表大会及其常务委员会制定颁布的法律可以设立任何种类

表2现行法律中规定的行政收费项目法律名称收费项目物权法不动产登记费护照法工本费、加注费畜牧法试验费、检测费、生产经营许可证工本费公证法公证费全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定司法鉴定费固体废物污染环境防治法危险废物排污费土地管理法耕地开垦费、闲置费、土地复垦费、土地补偿费、安置补助费、土地上的附着物和青苗的补偿

新菜地开发建设基金

复垦费野生动物保护法野生动物资源保护管理费种子法工本费道路交通安全法工本费、道路交通事故社会救助基金居民身份证法工本费草原法草原植被恢复费农村土地承包法工本费水法水资源费测绘法迁建费用进出口商品检验法检验费、鉴定费人口与计划生育法社会抚养费商标法注册商标申请费药品管理法检验费渔业法渔业资源增殖保护费专利法年费、专利申请费大气污染防治法排污费海洋环境保护法排污费、倾倒费气象法迁建费用森林法育林费、森林植被恢复费、森林生态效益补偿基金动物防疫法检疫费环境噪声污染防治法超标准排污费矿产资源法资源补偿费促进科技成果转化法科技成果转化基金、风险基金煤炭法土地补偿费、安置补偿费水污染防治法排污费、超标排污费、污水处理费电力法土地补偿费、安置补偿费、增容费民用航空法使用费、服务费教育法教育费附加、地方教育附加费、农村乡统筹中的教育费附加海商法引航费、港务费

港口规费进出境动植物检疫法检疫费民事诉讼法案件受理费、其他诉讼费用中华人民共和国野生动物保护法野生动物资源保护管理费的行政事业性收费。如《物权法》第23条设定“不动产登记费”并对计费方式加以规定；《水污染防治法》设定“污水排污费”、“污水处理费”；《水法》设定的“水资源费”。但是，实践中，由法律设定的收费项目只占极少数。在财政部、国家发展与改革委员会公布的《2006年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》（以下简称《2006年收费目录》）所公示的314项收费中，法律设定的仅有37项，占总数的1178％。

其次，国务院制定或批准制定的行政法规、颁布的规范性文件可以设定不同法律相抵触的行政事业性收费项目。如《排污费征收管理条例》设定的“排污费（含固体、噪音、污水排污费）”；《婚姻登记条例》设定的“婚姻登记证书工本费”；《社团登记条例》设定的“社团登记费”；《电信条例》设定的“无线电设备检测费”等。同法律一样，通过行政法规设定的收费也不多，《2006年收费目录》中，行政法规设定的收费仅有28项，占所有收费的892％。

再次，省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会以及省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会制定的地方性法规，也可以在不同宪法、法律、行政法规和其他上位法相抵触的前提下，设定相应的行政事业性收费。如《广州市养犬条例》设定的“养犬许可证登记费”和“养犬年审费”。然而，由地方法规设定的行政事业性收费项目也只占极少数。在广东省人民政府公布的《广东省人民政府制定的行政事业性收费目录》（2007年5月30日公布）所包含的64项收费中，由地方法规设定的行政事业性收费项目只有1项。

另外，规章也可以设定行政收费。但是，在部门规章中，只有财政部、国家发展与改革委员会根据法律和国务院行政法规制定的规章才能设定行政事业性收费。其他部委局制定的部门规章无权设定行政事业性收费。地方政府规章中，也只有省人民政府根据法律、行政法规和省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规所制定的规章才能设定行政事业性收费。但经济特区政府制定的地方政府规章是个例外。比如，深圳市就属于例外。原则上，根据《中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》（中发〔1990〕16号）的规定，行政事业性收费项目的审批权限集中在中央和省（不含计划单列市）两级，市级人民政府无权设定行政事业性收费。但根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市(转下页注)

最后，上页注①）人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区施行的决定》，深圳市享有授权立法权。因此，深圳市人民政府制定的《深圳市行政事业性收费管理若干规定》等规章可以成为行政事业性收费设立的依据。规章以下的规范性文件也事实上成为设定行政收费的依据，这主要采取的是有权机关的批示的形式。比如，中央单位申请设立在全国范围内实施的资源类收费、在全国范围内实施的公共事业类收费、对国民经济和社会发展具有较大影响的其他收费等重要收费项目，应当向财政部、国家发展与改革委员会提出书面申请，由财政部、国家发展与改革委员会审核后报国务院批准。

(接通过此种方式设定行政事业性收费是我国目前最广泛采用的一种方式。在财政部、国家发展与改革委员会公布的《2006年收费目录》中，通过此种方式设定的收费项目有249项，占整个目录公布的收费项目的793％。在广东省人民政府公布的《广东省人民政府制定的行政事业性收费目录》中，通过此方式设定的收费项目有63项，占整个目录公布的收费项目的9844％。

（四）行政收费的管理体制

长期以来，我国行政事业性收费实行的是一种以价格管理为主的多头管理体制。1987年，国务院决定全面清理乱收费，将行政事业性收费纳入价格主管部门管理，其后出台的《价格管理条例》也明文规定了这种管理体制。但由于当时行政事业性收费很多是为了增加财政收入或以费养人而设，同财政拨款密不可分，因此财政部门也参与了管理。从而形成了最初的以价格部门为主、财政部门参与的管理体制。

1行政收费设定环节的审批管理体制

在收费项目的设定管理上，行政收费的审批立项实行的是以财政部门为主，财政、价格主管部门联合审批（或联合报经国务院或省级人民政府同意）的体制。《中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》（中发〔1990〕16号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发财政部〈关于治理乱收费的规定〉的通知》（中办发〔1993〕18号）、财政部与国家发展与改革委员会发布的《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》等对该体制作了规定。在审批中，财政部门起主导作用。

2行政收费标准制定环节的管理体制

收费标准的制定实行以价格主管部门为主，价格主管部门、财政部门联合制定的管理体制。国务院1987年发布的《价格管理条例》确立了价格部门在核定行政事业性收费标准上的主导地位。和收费立项管理体制类似，行政事业性收费标准核定也实行中央和省两级审批制度，但不同的是，行政事业性收费标准存在授权制定的情况。我国各地经济发展水平的差异，使行政行为的成本和社会对收费的承受能力也各不相同，因此，在制定具体收费标准时，便存在不同层级的授权。授权的一种方式是，上级审批部门制定基准标准，后授权其所辖的各审批部门根据当地实际情况按照一定的原则进行上下浮动；另一种方式是，上级审批部门只做原则性规定，后授权其所辖的各审批部门根据当地实际情况自行制定收费标准。在授权的层级上，有国家授权给省的，也有省授权给市的，甚至还有市进一步授权给区县的。比如，广州市在制定自己的污水处理费标准后，就授权其下辖的番禺区、从化市、增城市各自参照市的标准自行制定其区域内污水处理费的标准。

3行政收费监督的管理体制

行政收费的监督管理采取以价格监督检查为主，监察、财政、审计监督为辅的管理体制。1990年，《中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》（中发〔1990〕16号）明确要求，财政、物价、审计、监察部门都要切实加强对收费、罚款、集资、摊派的监督检查，这是首次对行政事业性收费的监督体制加以明确。

对行政事业性收费的监管，可以分为事前监管、事中监管和事后监管。事前监管主要是通过收费许可证制度和收支两条线管理来实现的。事中监督是指对收费进行实时的监控。以前，收费公示、亮证收费及交费卡登记制度一定程度上起到了事中监督的作用，现在，部分省市监察部门开始对行政审批事项实行电子监察，其中就包括对审批事项收费实行实时监控。事后监管主要有两种：由价格管理部门牵头，会同监察、审计、财政部门共同进行的收费综合年审；以及由价格监督检查机构进行的收费日常监督检查和各种收费专项检查。

在多年规范收费行为、治理乱收费的实践中，我国逐渐确立了一系列的收费管理措施，主要包括：收费目录管理制度、收费许可证制度、收费年审制度、收费票据制度、交费登记卡制度、收费公示制度和收支两条线管理制度。

（五）行政收费所收缴经费的使用

行政收费所收缴经费的使用也有较为严格的规定，有的要上缴国库、统一安排使用，有的则要专款专用。法律在规定收费资金的使用办法时一般采用两种方式，一种方式是授权，授权国务院或其他部门来规定使用办法；另一种方式是直接指明使用途径（见表3）。

表3现行部分法律关于行政收费资金使用与管理的情况法律名称是否专款专用护照法×固体废物污染环境防治法用于污染环境的防治，不得挪作他用。土地管理法专款用于开垦新的耕地。道路交通安全法×行政许可法×居民身份证法×渔业法专门用于增殖和保护渔业资源。大气污染防治法一律上缴财政，按照国务院的规定用于大气污染防治。海洋环境保护法根据本法规定征收的排污费、倾倒费，必须用于海洋环境污染的整治，不得挪作他用。森林法1育林费专门用于造林育林。

2森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被。

3森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。环境噪声污染防治法超标准排污费必须用于污染的防治。水污染防治法排污费和超标准排污费必须用于污染的防治。教育法1教育附加主要用于实施义务教育；

2地方教育附加专款专用；

3农村乡统筹中的教育费附加，用于本乡范围内乡、村两级教育事业。

国家对于通过行政收费筹集的经费采取收支两条线的管理制度，即，将收费单位的收入和支出分开，收费单位收取的行政事业性收费通过银行代收缴入财政专户而非收费单位账户，收费收入不归收费单位所有、不由收费单位使用，而统一缴入国库，由财政管理，收费单位的日常业务支出则通过预算由财政予以保证。其目的就是使收费单位经费来源同收费收入脱钩，即收费单位支出同其收费收入多少毫无关系，以切断收费单位乱收费的动力。不过，长期以来，我国收费体制一直维持谁收费谁使用的传统，即便是全面实行收支两条线管理之后，这种观念依然存在，并暗中发挥作用。因为监察、财政、审计等部门对收支两条线实施情况检查得非常严格，大多数地方的收费单位已少有隐瞒截留、坐收坐支情况发生。但是，财政部门对收费资金采取或明或暗的多收多返的方式无疑会鼓励收费单位多收费、甚至乱收费。

（六）改革开放背景下行政收费管理的演变

随着我国社会主义市场经济的不断推进，经济体制改革、政治体制改革有了很大的发展，行政事业性收费的管理也处在不断变化之中。

首先，随着我国社会主义市场经济的推进和政府职能的转变，许多问题逐步改为通过市场机制加以解决，一些过去属于政府管理的活动逐步转为市场经营服务性的活动，与之相关的行政收费事项也相应发生了变化。比如，2001年7月31日发布的《财政部、国家计委关于同意将建设项目环境影响评价费转为经营服务性收费管理的复函》同意建设项目环境影响评价费不再作为行政事业性收费管理，而转为经营服务性收费由价格主管部门进行管理；2001年12月28日发布的《财政部、国家计委关于将部分行政事业性收费转为经营服务性收费（价格）的通知》将涉及十几个部门的行政事业性收费转为经营服务性收费。

另外，随着对外开放的扩大，我国还逐步对一些不符合国民待遇原则的收费办法进行了修订。比如2001年4月5日发布的《国家计委、财政部关于统一涉及境内外双重收费标准的通知》就对涉及境内外双重标准的有关收费进行了清理，决定以对内的收费标准为基准，实行统一的收费标准。

随着今后我国市场经济体制的不断完善、政府职能进一步转变，以及与之配套的事业单位改革等，行政收费制度也必将不断发生变化。

（七）乱收费的主要形式

乱收费是我国行政收费方面比较突出的问题，也是促使完善收费管理体制和制度的重要因素。随着社会发展，乱收费的形式也越来越多、越来越趋于复杂。从对现有乱收费的情况分析，可大致将其归为如下几种形式：

1违反国家收费管理权限，擅自设立收费项目、制定收费标准进行收费

一些无权限的部门或地方出于部门或地方利益的考虑，自立项目进行收费。在形式上，一是上级业务部门擅自批准收费项目；二是地方政府越权立项；三是收费单位自立项目，自行收费。自立项目收费在20世纪80年代末及90年代前中期大量存在，是当时乱收费的主要形式，属乱收费的“低级方式”。经过多年的清理整治，现阶段，此现象已较少存在，存在较多的则是，在已有收费项目下，擅自设立二级收费项目。如某市环境监测站在收取“环境监测费”时，就在环境监测费大项目下擅自增设了“环境监测报告撰写费”。又比如，某地交管部门要求当地司机年检时都要额外交纳85元道路交通安全协会会员费和20元体检费。中央电视台“焦点访谈”栏目曾于2007年7月8日的节目中报道了此事件。

2擅自提高或变相提高收费标准

收费单位为增加收费，往往不经报批擅自提高收费标准进行收费。简单地提高收费标准的做法也主要存在于乱收费初期，现在更多采用的则是隐蔽性较高的、变相提高收费标准的方式。如按照规定，小车公路养路费为每车每月100元，但一次性缴交12个月的，可以按10个月的数额（即1200元）缴交。实务中，有些收费单位对一次性缴交12个月的车主不执行优惠政策，并按月缴开票。

3扩大范围收费

每一项收费都会有特定的收费对象，有的非常明确，不易产生误解，如护照工本费；有的则比较模糊，或者有特殊规定，如毕业证书工本费，人们容易理解为是向领取毕业证的学生收取的费用，而按照规定，该费用是教育部门向学校收取的费用，学校不得再向学生收取，否则，就是扩大范围收费。

4重复收费

即就同一事项，没有合法的收费依据或者违反规定，而重复收取同一费用或者收取不能同时收取的两项以上费用。如劳动部门在收取劳动鉴定费外，又收取合同手册费；再如环保部门对已交纳污水处理费的单位另行征收排污费。

5自定或增加计费事项

这主要见于各种强制性检验检测收费。价格、财政部门一般只对收费项目和收费标准进行规定，而收费事项则由业务部门自行制定，因此，有些部门在收费时随意确定计费事项或检测检验项目并予以收费。事实上，除了检验检测之外，其他领域也可能发生此种情况，比如，某地车辆管理部门在为车主上车牌时，要求车主缴纳100元“喷字费”（2007年8月5日第A09版《扬子晚报》）。如卫生部门在收取卫生监测费时，本应该按检测项目收费，但有些地方却自行按照检测的对象收费，如检测一条毛巾多少钱，检测一把剪刀多少钱，等等。

6只收费不服务或强制服务并收费

一是收费后不为交费人提供相应的服务，如曾经有疾控部门向餐饮企业收取卫生监测费后却不对交费企业的卫生状况进行检测；二是通过行政权力强制相对人接受指定的服务并收费，如曾有公安部门强制要求参加年检的车辆接受车辆检测线检测并收取相应检测费。

7借壳收费

此方式具有很强的隐蔽性，是近来乱收费的重要形式，主要是把行政职能转移到中介组织或者企业，通过这些组织变相强制收费。比如，有些部门在办理行政审批时，以申请材料专业性强、申请人不会准备为由，要求申请人将申请材料交给其属下的事业单位或企业等进行审核、指导，并收取相应的“服务费”。又比如，某地工商部门要求所有进行年检的企业必须进行网上年检申报，且必须通过为网上年检提供技术支持的一家企业提交相关材料，并向该企业支付录入费等费用。中央电视台“焦点访谈”栏目曾于2007年5月24日报道了该事件。

8利用行政职权以押金、保证金、集资等形式变相收费

这主要是行政主体以各种名目自行向相对人收取押金、保证金、集资款等，然后再设定严格的退款条件，使相对人难以满足退还条件，或者干脆收款之后根本不提退还的事，从而长期甚至永久占有相应款项，达到变相收费的效果。

9不执行国家收费管理政策、无证收费、不使用规定的票据或擅自扩大票据适用范围

有些收费主体不按规定申领《收费许可证》，或者持过期的《收费许可证》进行收费；有些收费主体收费时不按规定使用专用票据，而代之以税务发票，或者反其道而行之，在收取经营服务性收费时开具“行政事业性收费专用票据”以达到偷逃税款的目的。

乱收费的出现和我国行政事业性收费管理体制存在的问题有密切的关系，而导致“乱收费”泛滥的两个主要症结则是政府财政需要和部门利益需要。弥补行政事业经费的不足和基础设施建设资金的缺口仍旧是大多数收费项目的立项依据，是“乱收费”发生的根本原因。由于财力不足，政府职能又不能及时转变，不该由政府承担的支出仍由财政拨款，仅凭预算内资金难以满足国家机关职能运转、事业发展和经济建设的需要。于是，没有钱就给政策，由行政事业单位自找创收门路。另外，长期以来，我国收费体制一直维持着谁收费谁使用的权属关系，收费资金相当分散。收费多少与单位利益直接相关，收费单位就必然产生多收费的冲动。即便是实行收支两条线管理后，收费同部门利益挂钩的情形依然存在。现在，将收费单位收上来的钱按一定比例返还的做法已少了很多，更多的则是，收费单位收的费越多，向财政申请款项就越容易。而且，各部门自身有时也依赖于“乱收费”收入，形成自己的“小金库”。

三我国行政收费管理存在的主要问题

随着我国改革开放的不断推进，行政收费的规模不断扩大，一定程度上为政府活动提供了重要的财力来源，为经济发展提供了所需的资金。但是，不受制约、不规范的行政收费也对经济和社会发展带来了种种负面影响。从现状看，我国行政收费的管理主要存在以下几个方面的问题。

（一）缺乏严格、统一的法律依据，政出多门，尚未确立收费法定的原则当前，关于行政收费的规定主要是国务院及其有关部门以及各地方政府发布的规范性文件，其法律效力较低，随意性大，而且，相互之间缺乏协调。关于行政收费的设定原则、行政收费的具体程序、相关的法律救济途径等也没有统一的法律规定。在管理上，除了财政、价格部门外，监察（纠风）部门、审计部门、各种减负办等很多部门都负有管理职能。但是，各相关部门都是从自身职能出发，按照政策进行监管，难免出现各自为政，政策之间以及政策与地方法规之间产生冲突的现象。比如，按照国家公布的《全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》，教育收费属行政事业性收费，而根据1992年对《广东省行政事业性收费管理条例》的修订，教育收费被排除在行政事业性收费之外，由广东省政府另行制定了《广东省教育收费管理办法》，对教育收费实行价格管理。

《价格法》规定，国家行政机关的收费应当依法进行，这实际上已经确定了行政事业性收费的法定原则，但在实践中，行政收费监管机关的审批成为行政事业性收费立项的主要途径。政府部门办事自然需要资金，而当财政不拨经费时，就会向财政部门申请收费立项。在某些地区，由于财政状况较差，预算内收入严重不足，为满足部门的经费需求，财政部门甚至给行政事业单位一种“政策”，在核拨经费时与收费挂钩，完不成收费任务的则实际上减少经费预算。这就很容易导致收费规模的无限扩大。

（二）对行政收费的界定不够科学

长期沿用的行政事业性收费的概念属于计划经济体制下的产物，包括行政性收费和事业性收费，其分类及定义内涵不准确，相互之间的界限不清晰，特别是对收费主体、收费目的、收费范围等均缺乏严格、科学的界定。同时，对于收费与征税在性质与特征上的区别缺乏充分的认识，以收费的方式对待许多本应征税的项目，将行政收费作为弥补财政收费不足的手段，造成税费关系上的混乱，税费不分，费中有税。

（三）现行管理体制不利于对行政收费实施有效管理

对行政收费实行价格管理的体制淡化了法定原则，弱化了管理力度。行政收费从属性上看，既是行政行为，又是准公共产品的价格，但是，主管部门往往重视后者而忽视前者。以至于在公众的印象中，到政府办事，肯定要交钱，没有不收钱就办事的政府，这使政府形象大打折扣。同时，价格部门的监管力度并不强，处罚手段主要限于经济上的制裁，且实际处罚力度还不大。比如，1984~2005年期间，即便是接受处罚的乱收费者的获利也是1944653万元。数据系在成致平《价格改革三十年》（中国市场出版社，2006）第73页相关数据基础上整理得出。另外，当前过于分散的行政收费管理体制也不利于从宏观上有力控制行政收费。物价部门、财政部门乃至农业部门等相互交织、多头控制的体制看起来非常严格，实际执行漏洞很多，很容易割裂收费管理的内在联系，削弱收费管理力度。并且，多个部门管理收费的做法，往往也会因各部门所处地位、处理问题的出发点等原因，导致其对审批收费的原则和力度出现差异，使收费单位有机可乘。

（四）行政收费范围宽、规模大、结构不合理

我国行政收费涉及事项极其广泛，绝大部分由政府提供的服务都曾经有过收费或者正在收费。同时，混淆公共服务和特定服务，对公共服务也开征收费，这进一步不合理地拓宽了行政事业性收费的范围，还导致了收费结构的不合理，具体表现为：

1大量不合理的管理类收费仍然存在

这些收费大多是在计划经济体制下形成的，主要用于补偿财政经费不足，用以养人、养机构。

2资源环境类收费政策不完善

资源被大量无偿或廉价使用，生产生活对环境的污染破坏得不到治理和补偿。比如，治理二氧化硫排放的成本为1260元/吨，但现行收费标准只有630元，对电厂实际征收的还不到400元/吨。焦炭的脱硫收费标准更低。垃圾处理费在大部分城市是收不上来的，污水处理费征收标准也偏低。

3一些收费应当合并或统一实施

例如，许多部门都在举办一些考试，如果能够合并，通过社会化分工，由专业考试机构提供，就可以减少成本，降低过高的收费标准，从而减轻社会负担。

4调节性收费比例过小

行政事业性收费除了弥补政府服务成本之外，还能起到杠杆作用，通过收费手段对某些事项进行调节，从而达到公共管理的目的。香港红磡隧道收费、新加坡城市道路收费、伦敦在车流高峰期对进入中心市区车辆收费皆属调节收费之成功范例。在国内，北京和广州实行的养狗收费也属调节性收费，但数量极少，比如，广州市现有的调节性收费只有2项，占全市行政事业性收费项目总数的087%。

收费范围宽所导致的直接结果是收费规模偏大。据统计，2005年全国行政事业性收费总额达4000多亿元，再加上各种基金征收总额2000多亿元，约相当于当年财政收入的15%，这还不包括少数地方没有经过合法审批的乱收费。即使剔除不可比因素，也高于主要市场经济国家平均8%的水平。越是经济不发达的地区，收费项目越多，收费金额越大，一些省份行政事业性收费占当年财政收入的比例超过30%。过多的行政收费加重了企业、个人的负担，制约了其创新和发展空间，削弱其市场竞争能力，并会阻碍经济发展。

（五）行政收费管理的一些制度设计有待进一步完善

比如，收支完全脱钩的制度未能彻底落实，财政部门对收费资金采取的多收多返的方式无疑会刺激收费单位的收费动力。又比如，银行交费增加了办事环节，加重了个人、企业负担。实行收支两条线管理之后，收费单位都委托银行收费，交费者要到银行交完费再办后续事项。这无形中就为个人、企业增加了一个办事环节。再比如，退费难度大，清退制度有待完善。实行收支两条线后，费用都直接缴给财政部门，退费须另行向财政申请，其程序较为复杂，人为地增加了退费的难度。

四我国行政收费法治化的展望

为了规范行政收费，必须加快行政收费的立法进程，推动行政收费的法治化。早在《价格法》出台后，该问题就已引起人们的关注。1998年5月21日发布的《国务院办公厅关于印发国务院立法工作若干意见和1998年立法工作安排的通知》已经提出要规范行政收费行为，制定国家行政机关收费管理条例。2003年3月3日发布的《关于印发〈关于搞好已调整行政审批项目后续工作的意见〉的通知》中也要求抓紧研究制定《国家行政机关收费管理条例》。

但是，行政收费的规范既涉及政府职能转变，又涉及国家财税体制改革，仅仅依靠行政法规很难从根本上解决涉及行政收费的所有问题，必须制定《行政收费法》，对行政收费的基本事项作出规定。

立法必须明确指导思想及基本原则。应当确立行政收费与相关特别行政支出相抵偿的原则。只有这样，才能回归到规范的行政收费的语境，有效遏制行政机关基于自身利益而收费的现象，也才能正确地对行政收费违法行为进行定性。同时，还需要确立“谁受益，谁负担”的原则。按照这一原则，一般情况下，只有因特定的行政支出而直接受益的行政相对人才有义务为弥补该行政支出而缴纳相应的费用，由此，可以避免随意扩大缴费义务人范围的做法。另外，还要明确“公共服务以财政负担为主，特定服务以财政和受益者共担”的原则，政府提供的纯公共产品或者服务只能通过税收来筹措资金，准公共产品则可以通过收费来弥补成本。而且，要逐步提升资源环境类收费、调节类收费的比重，发挥收费对经济社会生活的调控功能。

结合行政收费管理的实践，严格限定收费的设定权。由于行政收费直接关系到公民的财产权，因此，要确立行政收费法定主义的做法，将设定权限定在法律以及法规层面，禁止规章及其他规范性文件设定行政收费，但可以授权其就收费标准制定细则。

从我们国家的实际情况出发，保留和完善在实践中发挥重大作用的收费制度。现行的收费许可证制度、收费公示制度、收费资金的管理制度、收费票据管理制度、收费年度审查制度以及收费的监督检查制度、银行缴费、退费等可经进一步完善后纳入《行政收费法》中。

除立法之外，必须配套地完善我国行政收费管理体制，尤其是要进一步加快我国财政税收体制改革的进程。目前，此方面最为迫切的一个问题是进一步推行“费改税”和“费改价”。目前我国行政收费的范围太广，收费项目繁杂，现有的收费项目不能真正体现设定行政收费的目的，所以，必须要在制定《行政收费法》之前尽快地合理界定行政收费的范围，将不符合行政收费性质的收费项目排除在行政收费的范围之外。要加快“费改税”的步伐，选择那些具备或基本具备税收或准税收性质、收费规模较大、收入来源稳定、涉及面较广、受益面较宽、具有连续性和持久性的收费，将其大部分并入现行税制结构中，或对现行税种进行重组、扩充，尽可能简化税制结构，避免税种过多、增加纳税人负担；将少部分不能合并，且具有独立性质的收费，设置为新税种，以规范其征收行为。同时，应当将公益性收费、公用事业收费、中介性收费等经营性收费与行政收费区分开来，因为它们具有明显的价格属性，应按照各自不同情况采取相应的管理方式。对竞争充分的，应该放开，由市场形成价格；对竞争不充分甚至具有垄断性质的，则采取政府定价或政府指导价管理。

另外一个迫切需要解决的问题则是进一步规范政府机关的经费管理。从根本上遏制政府机关的收费行为，必须加强政府机关经费的管理。首先，要从财政上保障政府机关的办公经费和人员工资，使政府机关无需为了保障本机关正常的经费和工作人员的福利而选择收费手段。同时，在逐步保障政府机关经费的前提下，通过严格实行“收支两条线”、“专款专户”、逐步使机关经费与收费数额完全脱钩、加强审计等。这样就可以使政府机关没有必要为了额外获得经费而铤而走险进行乱收费，也可以使政府机关因为无法随意支配经费，而逐渐丧失收费、尤其是乱收费的动力。

Development and Trend

of the Administrative Fees SystemAdministrative Fees Research Team

Abstract:Administrative fees is one of the ways to get social resources for carrying out administration and providing public services to the public,which is generally accepted by government in collecting financial resources.This paper discusses the administrative fees regarded as nonetax revenue,focusing on the Funds income,special revenue,charges involved in administrative fees.Chinas administrative fee is a priceoriented municipal management system,and needs to be perfected in law,scientific definition,management system and in scope scale and structure.To promote administrative charges under rule of law,we must speed up the legislative process in administrative fees.

Key Words: Administrative Fees；Nontax Income；Rule of Law1997