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——中国农村改革与发展模式的转变
本文是一篇长篇报告（约10万字）基础上删节而成的摘要。
【摘要】 中国农业的发展影响着整个中国经济的发展，总结农村改革经验，特别是发现农村改革与国民经济整体改革之间的关系，对于开拓新的改革思路，推动我国城乡经济协调发展，无疑具有重要意义。本文从中国农村改革的基本背景入手，详细论证了中国农村改革与发展的模式及其转变，最后就农村改革发展新阶段的方向、核心任务等重要问题进行了阐述。
【关键词】 农村改革 发展模式 转变
中国农业的发展影响着整个中国经济的发展；中国农村社会的安定牵涉着中国全社会的安定；中国农民的权利保障也是每一个中国人在世界民族之林的尊严和地位的反映。中国近30年经济发展的经验可以从多方面概括，其中这样一条会成为人们的共识：中国的改革与发展，成也农村，败也农村。中国市场供应充足，物价稳定，出口竞争力强劲，经济增长率长期位居世界前列，与农村改革先走一步并获得成功有密切关系。总结农村改革经验，特别是发现农村改革与国民经济整体改革之间的关系，对于开拓新的改革思路，推动我国城乡经济协调发展，无疑具有重要意义。
一、中国农村改革的基本背景
（一）农村社会转型的观察视角
这些年来，中国农村问题持续成为社会观察和评论的热点。社会各界的评论主要是从三个层次上展开的。第一个层次是从政府的角度看问题，主要是谈论如何增加农民收入，以及政府在农民增收中的经验。第二个层次是从同情心的角度对农民问题做出评论。第三个层次是在大的历史背景下分析农村社会转型中农民的历史角色。从这个角度看问题，容易把握住改革大局，避免被一些“假问题”所迷惑。
（二）农村社会转型的一般性与中国的特殊性
现代化的本质是制度变革。第一项是对财产权利的保护，尤其是对私有财产的保护。第二项是民主政治制度的建立。一切国家现代化成功的秘密不过是它们确立了这样两项最基本的制度，农村社会转型当然也不例外。为建立这样的制度，从改革基本操作层面看，改革者不可避免地面临最具有颠覆性威胁的三个方面的社会冲突，第一个是国家和社会的矛盾（涉及横向分权）；第二个是中央和地方的矛盾（涉及纵向分权）；第三个是劳动和资本的矛盾（涉及要素分权）。这三方面的冲突每一方面都与农村社会有关。
中国农村的社会经济转型始终离不开自己的特殊问题。所谓“三农”问题，概括地说是：农业是效率问题，农村是就业问题，农民是权利问题。
二、中国农村改革模式的转变
从农村改革开始到2003年前后，农村改革以“减弱控制”为主要特征；2004年以后，农村改革以调整国民收入分配结构、扩大农村公共品供应为主要特征。党的十七大以后，农村改革将进入统筹城乡发展、深化综合改革新阶段。
（一）1978—2003：以“减少控制”为主的农村改革模式
1．概述
我们对农村改革经验的概括着重于国家、集体和农民之间利益关系调整的得失成败。第一，农村改革必须打破来自国家权力对农民的高度控制，让农民依据市场关系自由地安排生产。第二，在改革的关键步骤上，中央政府的决断具有重要意义。第三，从改革目标的确立到最后实现，比之中央政府的率先行动，鼓励地方政府积极探索、推动制度创新，是改革成功的必要条件。
从推动农村发展的政府行为方面看，除过几次农产品价格调整出自中央政府之外，一些重要的改革行动最初都来自地方政府的创新性行动。包产到户、乡镇企业、村民自治等改革举措在产生之初，都与当时的中央政策或国家法规形成冲突，改革到了一定程度后，这些改革措施才被修改后的政策法规所认可。中国农村的改革正是这样在与既定政策的冲突中向前突进的。但必须承认，给予或承认地方政府在决策中某种自由，在改革时期可能是一把“双刃剑”。
2．调节国家和农民的关系，扩大和保障农民权利
农村发展的根本障碍，是我们从计划经济时代开始、并大体延续至今，农民应该享有的公正权利得不到完全的保障和尊重。这一时期改革的重要任务是农民权利变革。
（1）农民的土地财产权
家庭联产承包制得以在1978年后迅速推广，首先归功于中国农民的创造精神。中国农民勇敢地冲击人民公社制度并取得成功的主要社会条件是：①人民公社制度所包含的各种内在矛盾在后期由于政治运动的推波助澜而加剧，特别是这个制度对农业生产力的破坏已危及到农民的生存，农民对抗这个制度的风险显著降低。②农村是计划经济的薄弱环节，因而改革也易于从这里突破。③人民公社时期农村社会的一个重要情况是大部分地区乡村精英与普通农民的利益比较一致，前者能与普通农民一起共同反对人民公社制度。当时的迅速变革固然与新制度符合农民利益有关，但从变革的可操作性上看，农民内部没有分化，利益要求比较一致，特别是精英分子的积极性很高，是改革顺利进行的重要条件。
家庭联产承包制与集体经济制度相比所具有的制度优势是农村改革成功的关键因素。①从根本上说，家庭联产承包制适合现阶段我国农业生产力的性质。农业生产本身的特点使家庭联产承包制改革具有较大的可操作性。②家庭联产承包制直接把家庭收入与家庭的生产投入结合在了一起，在较大程度上克服了集体共同生产条件下的农民的“搭便车”行为，产生了制度的激励功能。改革前我国农村生产在管理中也有某些责任制形式，但一般没有实行“联产”制度，或者“联产”仅止于作业组，其激励功能极为有限。 ③家庭联产承包制大大降低甚至取消了某些农业集体生产的监督管理成本。由于农业生产的特殊性，对农业劳动者劳动投入的质量、数量进行监控的成本极为高昂，家庭联产承包制的实行实际上基本取消了这种监控成本。④农民在相当大的程度上获得了生产自主权，为农业生产实现资源合理配置创造了重要条件。
（2）农民平等、公正的劳动就业权利
尽管我国城乡分割体制尚未完全打破，但这个体制已经遭到很大冲击。在种种约束之下，中国农民勇敢地走向城市，率先向劳动市场的二元体制发起了冲击。
过去一个很长时期里，国家对农民工权利的保护，对劳资关系的调节，常常是不着边际地空喊口号，而媒体对这个问题也多是给予道德批判，未能发掘其中更重要的意义。2003年以后，这种情况有了逐步转变。农民进城务工，对于提高资源配置效率，促进经济高速发展，发挥了重要作用。同时，对农民进城务工的种种限制，又大大限制了资源效益的充分释放。
调查表明，在2004年之前差不多10年左右的时间里，农民工的工资几乎没有增加。维持这样一个劳动供求关系，固然和农民工的供应充足有关系，但更重要是农民工所遭受的歧视和过度的盘剥排挤了新增工人的就业机会。劳动的廉价是因为农民工的劳动权利没有得到应有保护。
对农民平等权利的保护，特别是对农民工与城市职工之间平等权利的保护，逐渐成为全社会的共识。２００４年１１月１日国务院第４２３号令颁布的《劳动保障监察条例》，把农民工的权利置于国家法律保护之下。中央高层提出的“以人为本”的施政方针的确开阔了地方政府官员的视野，许多能够有效调劳资关系的政策在不断出台。
（3）民主选举权利
在农民问题上，中国历来缺乏好的、有利于稳定的社会对话机制。在农民眼里，政府就是乡村干部。在中央政府那里，自己的政策也要通过乡村干部来落实。高层政府对基层干部的控制，几乎是鞭长莫及，所以农民通过上访能解决的问题实在是九牛一毛。农村社会陷入一种“对话困境”。
村民自治选举制度的重要功能在于解决对话问题。1988年6月1日我国《村民委员会组织法》开始试行，1998年正式实施。全国大部分农村村委会进行了多次换届选举。中国政府的此项行动引起世界的广泛关注，也受到广大农民群众的欢迎。但已有的实践证明，中国农村的民主政治发展远不是一件一蹴而就的事情。可以说中国乡村社会的民主政治建设非常重要，同时又非常困难。
总体上看，对于乡村民主自治，农民远比地方政府认真。现行《中华人民共和国村委会组织法（修订草案）》尚有许多不尽人意之处，但这部法律至今没有再行修订。值得注意的是，中国农民十分看重村委会选举产生的程序性问题，并在实践中发展出了一些形式不同，但很能体现民主精神的做法。 国家民政部：《中国农村村民委员会民主选举制度日益完善》，《2000年农村白皮书》。
中国农村改革最终目标是要建立一个乡村社会高度自治、农民专业合作组织高度发展和农民权利获得充分保证的社会，适应这个目标的要求，地方政府在农业管理和农村建设中的自主权也将大大增强。但是，在向这个目标前进的过程中，中央政府依靠简单放权的办法是行不通的。为了更好地实现改革目标，中央政府必须统筹改革全局，在必要的方面加强权威性。在中央政府和地方政府之间的权力配置上，无非是三种情况，一种是该放权，一种是该收权，再一种是收或放不确定，暂时允许出现权力运用的摩擦。农村改革的经验证明，在该收权的时候，一定要收好权力，否则改革工作会难以为继。
在农村改革中，中央政府发挥统筹全局的作用，意义十分重要。第一，中央政府的行动有可能打破改革的僵局。第二，中央政府的行动有可能加快改革的速度。第三，中央政府的行动有利于协调复杂的利害关系。第四，中央政府的行动有利于稳定大局，为改革创造比较好的环境。目前农村领域推行的许多改革，如土地制度改革，乡镇机构改革，农村医疗保障改革，金融体制改革等，都必须在中央政府的全力推动之下才能够较好地进行。
4．调节中央政府和地方政府的关系，发挥地方政府在农村改革中的积极作用
地方政府权力扩大，的确具有“双刃剑”的意义。其中的利弊很难笼统地下结论，要具体分析才能给出合理的判断。
中国农村城市化进程的速度最近几年在加快，充分说明了地方政府的某种利益诉求在改革中的作用。在中央政府的政策没有显著变化的情况下，为什么这两年各地突然纷纷松动城市户籍限制，逐渐把城市大门向农民打开？原因大体上有以下几个方面：第一，一部分富裕农村居民进入城市对于政府扩大税源、节约征税成本是有利的。第二，城市扩大有利于带动房地产业的发展，而房地产业的经营商已经越来越成为影响政府的重要社会利益集团。第三，近几年各地政府在区域经济发展中有不同程度的竞争，扩大区域内中心城市的规模，有利于提高区域经济的竞争力，也是政府官员显示“政绩”的途径。第四，中国历史上农民一直具有较大的迁徙自由，城乡分割的户籍制度与中国的历史文化传统严重背离，同时也与世界主流文化制度相冲突，这客观上使改革开放以后成长起来的官员敢于对这一制度开刀。
（二）2003年后的改革：以调整国民收入分配格局为主的综合改革模式
（1）以调整国民收入分配格局为主的综合配套改革模式产生的背景
一般来说，改革是一个渐进的过程，但渐进改革决不意味着仅仅用“增量调整”的办法进行改革。农村税费改革就不是“增量”改革，农村土地征用制度改革也不会是“增量”改革。在必要的时候，也应针对“存量”利益关系安排改革。
如果单单用“增量”改革的办法调整复杂的利益关系，可能使改革陷入僵局。我们的研究发现，农业波动与政策规定呈弱相关，而与政策的执行力度呈强相关。事实上，政策的书面内容是比较连续的（除过粮食流通政策），关键是执行方面发生问题。
以放权为核心的改革模式在一定条件下会产生权利放不下去的结果。这种改革的局限性导致1996年之后农村发展的逐渐停滞。
从1996年农村和农业经济的发展以及农民收入变化的状况看，形势的确不容乐观，迫切要求中央农村政策发生改变。一段时期，我们在农村改革的市场化方向上出现过摇摆，对农民收入增长和农村发展带来了不利影响。1997~2003年7年中，农民人均收入年增长为4%，低于城镇居民收入增长7~8%的水平，致使城乡收入差距不断扩大。1990年代后半期以来，中国经过了5年粮食丰收的可喜局面， 但1998年以后粮食产量持续减少，开始产生对粮食市场的压力。从各方面情况看，要满足国内粮食市场的基本平衡，国家必须付出更多的努力。从城乡经济关系看，土地、劳动和资本等资源在城乡之间的流动仍然显示出“二元结构”矛盾在加深的严峻现实。农村耕地流失严重，失地农民增加，征用土地的补偿标准不合理，并引起了极大的社会矛盾。农民在城市兼业的环境没有明显改善，农村劳动力向城市转移的速度放慢。农村金融在农村合作基金会清理之后并没有获得很好发展，农业生产和农村经济很难得到信贷支持，农村资金向城市流动的趋势没有转变。
（2）以国民收入分配调整为核心的综合改革模式
《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（2004年中共中央1号文件）反映出新一届领导集体坚持“以人为本”，关注社会弱势群体，塑造社会公正的新的施政理念。文件对前一时期的农村工作做了总结，更集中地体现了新领导集体发展农村经济、增加农民收入的战略思想和基本政策安排，其意义十分深远。2004年出台的大量有关农村工作的法律、法规和政策，反映了新的施政理念，一个新的政策平台俨然形成。
2004年1号文件进一步明确了农业和农村改革的市场化方向，并为政府实现对市场的宏观调控、强化对农业的财政和金融支持确立了基本政策框架。文件抓住了我国农业和农村发展中的主要矛盾，并揭示了矛盾背后的深层次问题。全国农民收入连续多年增长缓慢，城乡收入差距持续扩大是困扰我国经济和社会发展的难题。这个难题是我国农业和农村内外环境发生深刻变化的现实反映，也是城乡二元结构之下各种深层次问题的集中反映。2004年农村改革的另一个重要特点是地方政府积极响应中央的号召，在深化农村改革中努力创新，富于进取精神。不少省市提前做了减免农业税的工作，为中央的政策目标早日实现创造了条件。
（3）调整国民收入分配格局、实行反哺农业的初步举措
A. 财政、金融改革对农业的支持
2004年，中央在前几年农村税费改革的基础上，进一步深化改革，减轻农民的税费负担，为最终实现城乡税制的统一创造条件。2004年中央财政支农各方面资金达到1500亿元以上，比2003年增加300亿元，增幅为近年之最。农业部掌管的资金集中投入到种养业良种体系建设、农业科技创新与应用体系建设、动植物保护体系建设、农产品质量安全体系建设、农业信息和农产品市场体系建设、农业资源与生态保护体系建设以及农业社会化与服务管理体系建设等七大方面，已经显示出非常积极的效果。国债资金安排用于农村节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电和草场围栏等 “六小工程”受到农民的极大欢迎。
总体上看，“分配调整”改革模式已经显现。目前的“分配调整”改革模式既包括利益的增量调整，也包括存量调整。取消农业税使地方政府的收入减少，不发达地区的减收部分中央财政给予了补贴，而补贴资金的一部分来自粮食风险基金支出的减少。这种调整属于存量调整。增量调整也已经发生。2004年国家财政的支农支出总额为1671.4亿元，占国家财政收入的比重提高了1.1个百分点。 国家统计局编，《中国统计摘要（2005）》，中国统计出版社，2005年。
2006年国家在农村金融政策调整方面迈出了重要步伐。年初“一号文件”提出的“金融机构要不断改善服务，加强对‘三农’的支持”的意见得到有力贯彻。这一年国务院银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，降低了农村金融准入门槛。依照新的政策，今后可以有更多的金融机构进入农村；在农村不仅有村镇银行、社区性银行，除了现在的农信社，还会出现第二信用社、第三信用社、贷款公司等。民营资本也可以进入银行金融业。这些规定不仅打破了农村金融发展僵局，对全国金融发展也具有积极意义。
B. 实行征地制度改革，保护失地农民的利益
2004年中央政府出台的与土地有关的最重要的政策，体现在10月21日颁发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号文件）中。2004年以后，国家土地政策没有明显变化，但值得注意的是，一些地方政府似乎努力突破中央制度的约束，给中央政府形成某种压力，而中央政府也作出了某种“灵活”的反映。
2005年引起政策研究领域重视的另一地方政府行动是广东省的一个举措。广东省2005年10月发布并实施了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。这个地方法规规定了广东省范围内的集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押等内容。《办法》明确兴办各类工商企业、公共设施和公益事业、农村村民住宅，可以使用集体建设用地。用于经营性项目的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。在2004年由国务院下发的《关于深化改革严格土地管理的决定》规定，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”，但如何流转语焉不详。
2006年，国家一方面继续加大建设用地监管力度，另一方面也有了某种“灵活性”。国务院“关于加强土地调控有关问题的通知”中提到“农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内”。
C. 改善农民工劳动条件，逐步创造城乡统一的劳动力市场
近年进城农民兼业者在城市所受到的不公正待遇引起中央的高度重视。2004年12月日，国务院办公厅下发《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，《通知》要求，要进一步解决建设等领域拖欠农民工工资问题，加快清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定、不合理限制和乱收费，加大劳动保障监察执法力度，改善就业服务，加强农民工职业技能培训，整顿劳动力市场秩序，大力推进农民工工伤保险工作。
2006年年初国务院常务会议审议并原则通过的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》是近年来少有的一项系统性的促进农村劳动力向城市转移的政策文件。国务院文件出台以后，不少地方采取措施予以积极贯彻。深圳在全国率先探索建立了“低缴费、广覆盖、保基本”的劳务工医疗保险制度。目前深圳全市养老保险参保422.5万人，其中农民工占总参保人数的66%，已有100多名外来工在深圳享受按月领取养老金待遇。
2007年，“劳动合同法”出台，对农民工获得与城市职工同样的权利有积极意义。
D. 推动农村社会保障事业的发展，提高农民生活水平
从2004年开始，一些经济实力强大的省市在农村社会保障方面迈开了较大的步伐。截至2004年底，山东省全省已有32%的适龄农民参加养老保险，当年收缴保费8.9亿元，基金滚存结余达到55亿元，累计发放养老金5亿多元，领取者达40多万人。农村社会养老保险参保人数超过千万，位居全国第一，当年收缴保费、基金滚存结余和养老金领取人数也均进入全国前三名。
广东等省正在探索社会统筹与个人帐户相结合的农村基本养老保险制度，这个制度在基本养老保险基金的筹集上采用传统型的基本养老保险费用的筹集模式，即由国家、单位和个人共同负担；基本养老保险基金实行社会互济；在基本养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人账户养老金的激励因素和劳动贡献差别。该制度既吸收了传统型的养老保险制度的优点，又借鉴了个人账户模式的长处。该制度完全是中国实践中产生的制度，可能将对世界养老保险发展史产生深远的影响。
2004年，一些省市在农民最低生活保障方面有了新进展。2007年，中央在全国范围里推开了农民最低生活保障制度。
E. 建立农村新型合作医疗制度
2002年出台了《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发〔２００２〕１３号文件），开始在全国部署建立农村新型合作医疗制度。卫生部、财政部、农业部从2003年开始安排了一批试点地区。2005年国家对建立农村新型合作医疗制度加大了工作力度。截至2005年9月底，全国共有671个县（市、区）开展了新型农村合作医疗制度试点，覆盖农业人口23306万人，占全国农业人口的26.30%；全国共筹集合作医疗基金64.98亿元，其中各级财政补助35.24亿元，全国基金支出累计为38.16亿元，累计补偿8266万人次。 刘明中：“2.3亿农民参加合作医疗”，《 中国财经报》， 2005-12-24。
从2006年起，中央和地方财政较大幅度提高了新型合作医疗的补助标准，大部分试点地区的农民自己交纳10元人民币，地方政府和中央政府分别补贴20元。一些地方的补助标准超过了国家规定，如天津市塘沽区人均基金达到200元，大部分来自地方补助。
中央要求，2007年新型合作医疗的覆盖范围要达到80%，到2008年在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度。
从总体上看，新型合作医疗制度还远不能从根本上解决农民看病难的问题，而最大的难点是保障程度低，农民自费部分数额还比较大，农民掏不起腰包。特别是贫困地区，农民交纳合作基金困难，看病时支付自费部分更难，政府资金配套也难。尽管得到了合作医疗基金的帮助，但农民得病、看病总的来说还是一件可怕的事情。
（4）农民收入增长：中央与地方的关系角度的考察
A.增加农民收入相关的主要转移支付项目及规模
自1998年和1999年中央决定实施积极财政政策和西部大开发战略以来，中央财政明显加大了对中西部地区特别是西部地区的投资和转移支付，其中对农业和农村方面的增发国债补助的绝大多数给予了中西部地区。
改革以来，为了缓解我国农村中存在的十分严重的贫困现象，中央政府拿出了大量的资金用于扶贫。1994年至1999年，中央财政扶贫资金逐年增加，分别为12.4亿元、13亿元、13亿元、28亿元、33.15亿元和33.15亿元，合计132.7亿元。中央财政的扶贫资金在缓解贫困过程中发挥了重要作用。尽管中央财政扶贫资金在瞄准贫困人口方面存在着缺陷和偏差（不仅用于国定贫困县的所有农村居民，而且东部地区贫困人口几乎没有得到中央财政扶贫资金），扶贫的效果可能不能令人十分满意，然而，由于592个贫困县中只有38个县位于东部地区，绝大多数位于中西部地区，因此，只要这些资金被中西部地区农村居民所使用，它实际上还是起到了缩小农民收入区域差距的作用。如果没有中央财政的扶贫资金，贫困地区与发达地区农民收入上的差距会更大。2007年农村低保政策的全面推开和逐步付诸实施，标志着我国的农村扶贫从此进入了一个新的历史阶段。在这一阶段低保和开发性扶贫将共同构筑我国农村目标瞄准型扶贫的两个基石。
从1995年起，中央政府开始启动了“国家贫困地区义务教育工程”。该工程从1995年起到2000年，利用中央普及义务教育专款和地方各级政府的配套资金，帮助全国592个国家级贫困县和部分经济确有困难、基础教育发展薄弱的贫困县基本普及9年义务教育。这项工程总投入100亿元，其中中央财政专项拨款39亿元。近几年来，中央财政对农村义务教育的支持明显增加，主要体现在工资性转移支付和农村税费改革转移支付上。2007年，中部和东部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费、课本费，还对学生住校费用给予了补助。
从2000年开始，安徽进行全省范围的农村税费改革试点。2001年和2002年，中央财政预算专项用于农村税费改革的转移支付共计245.1亿元。[ZW（]见赵阳：“农村税费改革2000~2002：背景、成效和进一步改革的建议”，《城乡建设》2003年第4期。） 2003年,中央财政对农村税费改革转移支付资金增加到305亿元，2004年达到396亿元。2005年减免农业税迈出更大步伐，当年已经有28省市区不再征收农业税。2005年年底，全国人大常委会讨论通过废止了当年颁布的征收农业税的法令，这意味着从2006年起，我国向农民征收农业税历史彻底终结。
为弥补各地执行国家统一实施的调整工资政策，中央财政对中西部地区出现财力缺口而给予了增加工资的专项转移支付补助。2002年，中部地区和西部地区地市县分别得到356.13亿元和335.57亿元的增加工资转移支付，两者合计为691.7亿元。某种程度上说，增加工资转移支付补助可以减少部分农村基层政府变相向农民收费用于干部工资发放的行为，因而可以间接地减轻农民负担，增加农民收入。
据作者不完全统计，目前仅中央政府的副部级以上的机构，就有近30家参与了农村建设工作，共同设立的“工程”、“计划”达100项以上，例如，大的有“天保工程”，“阳光工程”，小的有“母亲水窖工程”、“2131工程”。地方政府也有一些自己的农村发展“工程”、“计划”。目前尚难以确切统计这些项目的资金总量，按财政部官员2006年一项估计的推算，全国支农资金目前应在4000亿元以上。
B.乡镇机构改革
农村综合配套改革的首要任务是乡镇机构改革，而乡镇机构改革基本是在撤乡并镇的背景下进行的，其中也包括村的合并。
我国农村的撤乡并镇并村工作实际上在改革开放之初已经开始，近年在农村税费改革的影响下速度有所加快。乡镇个数由1992年的48250个减少到2004年的36952个，平均每年减少2.2%，而80年代初我国的乡镇数量超过了7万个。这一期间乡的数量平均每年减少5.29％，而镇的数量在2002年之前保持稳定增长，增长速度达到3.43％。2002年之后，乡数量减少的速度开始放慢，镇的数量由增长转为减少。2004年，镇的数量比前一年减少417个，减少幅度为2.13％。
撤乡并镇并村工作的影响和后果可以归结为以下几个方面。
第一，在撤乡并镇并村过程中，各地同时进行乡镇机构改革，减少了管理机构的数量和干部职数。机构改革的主要做法是：（1）党、政和人大机构实行合署办公，主要领导身兼数职，减少了领导职数。湖北省在全省推广乡镇党委书记兼任乡镇长的做法。（2）精简机构，减少了干部职数。一个乡镇党政机构的数量通常2-5个，“党务行政办公室（或综合办公室）”、“经济办公室”和“社会事务办公室”是常见的机构设置。（3）传统的“七站八所”的职能实行分解，公共服务职能转移到县级业务部门，其他职能实行市场化运作，县级业务部门可以通过有偿委托“站所”开展业务的办法实现其公共服务职能。（4）乡村中小学调整布局、压缩校点。
第二，并村过程中有可能置换出土地，实现土地资源的节约。我们在山东等地调查发现，一些经济实力比较强的村统一在一定区域建设农民住宅，把周围的村民搬迁过来，空出的旧村用地作经济开发使用。这种做法和现行政策有一定冲突，将迫使有关方面作出政策调整。
第三，撤乡并镇并村增加了居民居住的集中度，提高了基础设施利用的效益，有利于改善生态环境。农民居住集中度提高以后，一些现代基础设施的建设和利用效率可以提高，上下水、道路和能源供应可以按现代方式提供，农民的生活质量可以提高。浙江省的一些自然村在居民撤走以后变成了田野和山林，森林覆盖率有了显著提高。
第四，撤乡并镇并村有可能加快中国农村的城市化步伐。经过多年的撤乡并镇工作，我国农村已经大量存在4-5万人口规模的镇，这些镇在西方国家实际上被看作城市。只要经济发展到一定程度，基础设施达到一定水平，这些镇在本来的意义上也已经变成了城市。只要我们调整城市标准，允许建立“县管市”的体制，我国的城市化率在统计概念上会有显著提高。
第五，撤乡并镇并村也可能发生一些消极后果。一些地方把村民委员会改为街道办事处，原来的村民自治体制由此消亡，农民的民主权利受到削弱。村一级社区因为劳动力大量外出务工，公共服务职能不得不集中到乡镇服务机构，而乡镇合并以后行政权力的辐射半径增大，农民办事要跑更多的路，农民感到不方便了。特别是中小学大规模撤并以后，农家子女上学的困难增多，更多的学生不得不住校，增大了农民的负担。另外，按照一般情形，农民住在自己耕作的土地上有利于农业生产，而把农民集中起来居住会给农民的耕作带来不方便。
C.转移支付对缩小农民收入区域差距效果的基本判断
转移支付对缩小农民收入区域差距的效果究竟如何，目前尚未有相关的研究成果，其中一个非常困难的问题是缺乏相关的数据，在规模巨大而种类繁多的转移支付中，很难分离出与农民收入直接或间接相关的转移支付，由此无法进行统计和计量经济学分析。然而，我们虽然不能对转移支付在增加农民收入和缩小农民收入区域差距的具体贡献方面得出精确的分析结论，但可以得出一个基本的判断，即：转移支付对增加中西部地区、特别是西部地区农民收入并相应缩小农民收入的区域差距方面发挥了一定的作用，或者至少可以说，转移支付减缓了农民收入区域差距扩大的幅度。
从目前来看，转移支付对缩小农民收入区域差距的效果还不明显，作用还很有限。
第一，由于中央财力还并不宽裕，针对农业和农村的转移支付的规模不可能在短期内大幅度扩大，特别是能够直接增加农民收入的转移支付数量有限，而间接增加农民收入的转移支付（如教育）的效果需要有一个过程才能显现。
第二，农民收入区域差距的缩小基本上局限在中西部之间。1998年以来，全国省际间农民收入差距处于逐年扩大的趋势。虽然，东西部整体农民收入差距有所缩小（1997年至2002年，东部地区与西部地区农民人均纯收入之比由1.95∶1缩小到1.92∶1），但东西部省际之间的差距却有所扩大；而东中部地区不仅整体之间的差距扩大（由1997年的1.42∶1扩大到2002年的1.50∶1），而且省际之间的差距也有所扩大；相反，中西部地区不仅整体之间的差距不断缩小（由1997年的1.37∶1缩小到2002年的1.29∶1），省际之间的差距也在不断缩小。中西部地区之间差距缩小的一个原因可能是西部地区得到了较大份额的中央财政的转移支付，特别是得到了较多的与农业和农村有关的转移支付。
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