中国国情专题库:中国农村改革30年政策演进

一块近2900亩的农村集体土地，以每亩土地年租金80元的价格，被出租给某高尔夫球场开发商50年。在海南省海口市长流镇，《瞭望》新闻周刊近来调研时遭遇了一起熟悉又令人心痛的“土地故事”。

2006年，长流镇政府把该镇康安村位于那甲山2883.73亩集体土地，以“国有待定”山地为由，与海南一家高尔夫球投资有限公司签订了一个长期出租合同，建设有关火山口生态体育公园项目，实则兴办国家严控的高尔夫球场，租期长达50年，每亩年租金仅80元。

康安村委会干部告诉本刊记者，“这是典型的租金过低、期限过长、面积过大的“三过”和“以租代征”的土地违规案例。但长流镇政府强行用铁丝网圈占村民耕种的水田和甘蔗园。采访中，村民吴友越一直反问，为什么国家对土地的管理这么严格，还会有人敢干这种违背国家政策和群众意愿的事情？

随着我国经济迅速发展，城市建设用地矛盾日趋紧张。尽管我国已经建立了较为严格的土地管理制度，仍然有一些地方政府和部门不断通过“灰色地带”甚至“潜规则”冲击18亿亩农业耕地的“红线”。

面对人类历史上最大规模的中国城市化进程，我国城市建设用地捉襟见肘的局面将是长期性难题。而相对“宽裕”的农村建设用地成为缓解这一矛盾的现实选择。令人遗憾的是，农村集体用地由于改革不完善、产权对象不明确，加上具体征用操作不规范，导致农民土地权益受损、违规用地的现象时有发生，许多具体政策已难以适应时代的需要。

采访中，不论是主管部门官员、学者还是开发商和征地农民，都强烈地向《瞭望》新闻周刊表示，“在农村土地制度改革三十年、城市土地使用制度改革二十余载之后，我国土地制度改革还需要进一步加大力度深化改革。”

祸起农地滥征

“利用农村集体建设用地弥补城市建设用地不足，地方政府很早就开始了自发探索。”采访中，中国土地协会副理事长黄小虎告诉《瞭望》新闻周刊，政策面对此有一个认识变化的过程，“1995年，江苏苏州最早开始了农村集体建设用地使用权流转试点。”

随后，1997年试点扩大到浙江湖州、福建古田和河南安阳。1999年以来，国土资源部在各地试点的基础上，又从全国范围内安排了较大规模的30处集体建设用地流转试点，比如安徽芜湖、广东顺德等地。

经过近十年试点的经验总结，国务院在2004年10月28日下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号文），第一次明确提出，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转。”

地方政府随即出台地方政策响应这一解释。2005年，广东省政府第100号令颁发了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，规定：“集体建设用地流转方式与国有土地一样，可以出让、出租、转让、转租和抵押”；“可以使用集体建设用地兴办各类工商企业、外资投资企业、股份制联营企业；兴办公共设施和公益事业；兴建农村村民住宅”。类似的还有云南省同年出台的《关于发展壮大农村集体经济的意见》。

但农村集体建设用地的流转并没有因此改变试点的状态，一直没有在全国范围内推广。黄小虎解释说，一方面，由于各地在试点过程中出现了不少不规范问题，对农民的补偿不到位，为了防止将土地流转演变成乱占滥用，中央乃至管理部门都非常“审慎”；另一方面，有些地方政府有靠征地搞钱的强烈动机，即所谓“以地生财”，“如果允许农民集体土地自己入市，收益会被农民拿走，地方财政少了一笔收入，地方政府并不愿意。”

在一些地方政府看来，既不愿意少收土地流转产生的收益，也不愿意放弃对农地的大量占用。为了缓解紧张的用地矛盾，也为了规范两种不同所有权的建设用地的流转，2005年10月,国土资源部下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知，在全国部分省市部署开展了城镇建设用地与农村建设用地减少相挂钩试点工作。国土资源部将挂钩看作是“通过农村建设用地的整理迁移，实现城乡用地布局的调整和优化”，但在一些地方，出现了“通过以挂钩之名行增加建设用地指标之实”。

不规范用地的直接后果是，自20世纪90年代初至今，在广东“珠三角”、江苏、浙江等沿海地区，以及内地一些城市郊区，农地用于非农建设的规模巨大且惊人。国土资源部数据显示，自1996年国家提出要对耕地实行最严格的保护政策以来，我国耕地面积从19.5亿亩缩减为2007年的18.26亿亩，十年减少了1.24亿亩。

当前，离18亿亩的红色警戒线已是咫尺之遥，耕地减少的趋势却仍在继续，由此形成的数千万失地农民也给社会带来巨大的潜在隐忧。

农地流转仍在“突围”

“流转应该是趋势，在这个过程中，关键是应该把抉择权交给农民自己。”黄小虎强调，土地制度改革的深化还是需要从农地流转方向上做进一步探索。目前农村集体建设用地流转日趋活跃，产权管理存在四种形式：

其一，农村集体经济组织内流转，继续保持集体所有。流向外部的，则通过土地收购储备或转权审批转为国有。

其二，在城镇规划区内农村集体建设用地需要流转的，通过土地收购储备将土地所有权转为国有；在城市规划区和建成区外的农村集体建设用地需要流转的，继续保留集体土地所有权。浙江的一些地方采用这种模式。

其三，对城镇规划区内和规划区外的农村集体建设用地，在流转时都继续保留集体土地所有权形式，比照国有土地使用权出让，将集体建设用地纳入与国有建设用地一体化的统一市场。广东采取的是这种形式。

其四，城镇规划区内外的农村集体建设用地都转为国有。如深圳市，事实上就是通过集体土地的全面国有化的模式。

但是，对这些方式，近日举行的“土地管理与科学发展座谈会”上，国务院发展研究中心农村部部长韩俊提醒，警惕改变农村土地产权关系中埋藏着很多潜在的“地雷”。他说，“比如，在有的地方,整个农村已经进入城市建设规划区，地方政府把整个农村集体土地全部转为国有土地。这种土地性质的改变，一定要有一套规范的法律程序，任何地方政府不能够钻法律的空子，更不能违宪施政。”

另外，在一些经济发达地区，很多村委会改为了居委会，应该警惕以“村改居”的名义来改变农村集体土地的产权属性。还有一些地方政府流行通过“拿土地换身份”、“拿土地换社保”的方式随意改变农地产权关系。

“这些口子一开，就是对农民最大的一个剥夺。社保是一个公民的基本权利，不应该和土地的财产权形成一种交换关系。这样做，最大的一个问题是剥夺了农民的财产权，剥夺了农民可持续的维持生计的手段。”韩俊认为，应该通过户籍制度改革，逐步实现公共服务的均等化、社会保障权的均等化，而不是把这个权利的分享和土地的放弃联系起来。

他认为，“农民市民化以后可以放弃土地，也可以不放弃，这是农民的权利。而且即使农民放弃，也不能通过行政手段放弃，而是通过市场化的方式，有一个市场化的退出机制。”

2006年，韩俊及其同事针对农民土地权益的侵犯进行入村调查，结果显示，在调查的2749个村庄农民上访原因中，有43%是因为征地，23%左右是因为承包地的流转。主要有三种情况：

他介绍说，征地的过程中侵犯农民权益的现象大量存在；虽然物权法很明确，要给农民建立社会保障基金补助，实际上个别地方是用土地补偿费为失地农民建立社会保障。土地补偿原本属于农民，这等于用农民自己的钱给农民建社会保障；以土地股份合作制的名义侵犯农民土地权益，也正在成为新焦点。

已经出台的物权法虽然明确了对农民土地财产权的保护，但是韩俊认为农民的土地权利仍然残缺、薄弱和不完善。比如，按照物权法，农民的承包权、宅基地不可以抵押，就表明这是一个残缺的产权。国土资源部政策法规司司长王守智指出，“农村土地产权不完善的情况下，发生剥夺农民利益的现象，就变得不可避免。”

在他们看来，尽管农地流转的改革趋势和物权法确立的权利保护都朝着正确方向前进，但农地流转的具体政策和方法仍然处在艰难的探索中。

改革需要更深入

“对于土地问题，需要考虑今后城市化的大背景，现在有1.5亿农民进城了，今后还有3亿多农民进城。”韩俊指出，怎样让农民有进城的资本，这对我国土地制度是一个很大的考验，“强化农民的土地财产权是一个好的办法，承包地要物权化，宅基地要成为一个真正的产权。这些都是大势所趋。”

国务院发展研究中心党组成员蒋省三认为，目前农民集体土地财产的物权保护状态与经济发展的市场化要求，尤其与是农民财产权利观念的强化形成了较大的反差，“如果不能从物权制度上对农民土地财产权提供全面、完整的保护，那么土地作为基本的生产要素，其资源配置会背离市场，将加剧土地的粗放，不节约、不集约的情况会更加严重。”

现在，焦点问题已经集中在了土地产权的明晰和归属上。对于一些学者提出的农村土地私有权观点，国民经济研究所所长樊纲认为此举与目前国情适应性仍待思考，“在社会还没有能力为所有的农民提供新的社会保障之前，禁止农民买卖或抵押农村土地，实际上是用法律的形式，强制性地给农民一个相对稳定的社会保障，就是土地。”

樊纲认为，不要将进入城市圈的农村土地一律强制性征收为国家所有。可以在保留其集体“公有”性质的前提下，允许其使用权或者说承包权延长到70年，这样就使那些位于城市边缘的农地，事实上能以与城市土地同等的身份进入地产市场交易，或称“流转”。关键一点是要改变原来关于城市用地都必须是“国有土地”的法律规定。

实际上，对于农村土地产权的讨论已经持续多年了。但无论何种主张，土地产权改革已经发展到了不得不解决的时候。“完全可以先在宅基地上突破一下，将宅基地确定为一个真正可抵押、可买卖的产权，然后下一步再在承包地上突破。”经常为决策部门提出政策建议的韩俊指出，征地制度改革、宅基地制度改革、承包权改革还要加快步伐。

在他看来，土地制度改革应借鉴目前林权制度改革取得的成功经验。王守智也透露，对于土地管理法的修改讨论也一直在进行，“除用途管制、耕地保护这一系列的问题之外，最核心的改革可能就是，对农村集体土地财产权实现形式和制度的改革。”（唐敏）