中国国情专题库:中国农村改革30年政策演进

针对三次圈地高潮带来的问题，围绕着1986年出台的土地管理法，一个严格的土地法制体系正在我国逐步形成。

第一部土地管理法出台

1986年第一部土地管理法出台，重点放在了严格保护耕地，并规定由直属国务院领导的国家土地管理局统一管理全国城乡土地，但没有涉及土地使用制度改革的条款。 随着各级土地管理部门相继成立,以土地利用总体规划、土地利用计划、土地整理开发复垦和基本农田保护工作为主要内容，土地利用宏观管理工作陆续起步，初步确立了由多部门分头管理向全国城乡统一的土地管理体制改革的方向。

土地管理法出台的同时，国家土地管理局也于1986年成立，王先进出任局长。他向《瞭望》新闻周刊介绍说，当时最首要的任务是建立以划定基本农田保护区为主要内容的耕地保护制度。三年后的1989年，这一制度在国家土地管理局和农业部组织召开的全国第一次基本农田保护工作会议上，得以正式确定，随后通过《基本农田保护条例》，上升为法律。

1988年，七届人大一次会议通过《宪法》修正案，规定土地使用权可以依照法律的规定转让，标志着我国的根本大法肯定了土地所有权和使用权可以分离，土地使用权具有价值，可以入市流转。

1990年，国务院出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确国有土地使用权可以依法出让、转让、出租、抵押，土地使用权出让可以采取协议、招标、拍卖方式。以行政法规的形式，确立了城镇国有土地使用权出让、转让制度。

与此同时，根据《土地管理法》和1986年中央7号文件提出的各级人民政府编制土地利用总体规划的要求，新成立的国家土地管理局着手筹备土地利用总体规划的编制工作。

1993年2月，国务院批准了《1986-2000年全国土地利用总体规划纲要（草案）》。这是我国第一部土地利用总体规划。到1996年底，我国大部分省自治区直辖市完成了省级土地利用总体规划的编制工作。新中国第一个土地利用总体规划的实施，在协调各业用地、保护耕地、合理开发利用后备土地资源等方面起了重要作用。

但中国土地学会副理事长黄小虎告诉《瞭望》新闻周刊，“当时，规划在实施中也存在一些不适应的地方，在很长一段时间，按需定供的规划，执行和监督力量薄弱，没有真正制止滥用土地的习惯。”

这期间，1995年实施了《城市房地产管理法》，在肯定土地使用权实行协议招标拍卖出让制度的基础上，进一步明确规定，商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式。

11号文件对耕地的特殊保护

1997年，中共中央、国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，即著名的11号文件。这份文件决定对1991年以来的各类建设用地进行全面清查，力图通过清查，摸清非农业建设用地数量及利用情况，了解建设用地的潜力，为盘活存量、节地挖潜和加强土地宏观调控提供依据，为实现耕地总量动态平衡战略目标服务。而另一个目的是，制止乱占耕地、违法批地、浪费土地和非法交易行为，依法加强建设用地管理，健全有关法规、规章，完善政策措施，规范建设用地管理和土地市场。

11号文件带来了土地管理的大转折，也为土地管理法的修改指明了方向，直接促成了1998年土地管理法的第一次修订。

“这不是一般意义上的修改法律条文，而是更新土地管理制度。”黄小虎回忆，此次修订，建立了占用耕地补偿制度，实行了对耕地的特殊保护；建立了土地用途管制，促使土地使用者严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地；改革了土地征用制度，土地征用审批权上收到中央和省级政府；建立了农地转用审批制度，控制建设用地总量。

修改中，调整幅度最大的内容是规划，在全部法律的86项条款中，单独列出土地利用总体规划的有14条，规划的编制实施以及法律地位都有了很大的进步。这也直接影响到了对《1986-2000年土地利用总体规划》的修订。

1997年国土资源部制定了《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》，1999年该规划经国务院批准并实施。“规划的实施，有效地促进了耕地保护，全国大部分地区基本农田面积保持稳定。同时有效控制了非农建设占用耕地，促进了节约集约利用土地。”黄小虎说。

但具体执行中，难度重新出现。一些地方在城乡建设和经济发展的指导思想上与中央的要求还有一定的距离，影响了规划的严格实施。黄小虎说，一些地方不依规划办事，存在违反规划批地、用地的现象，一些地方擅自或变相修改规划，影响了规划的法律效力。

“尽管规划本身很好，这些老毛病仍然难以根除。”在黄小虎看来，规划“失控”仅仅是表象，“实质是一些地方政府片面理解发展经济的内涵，为追求政绩，好大喜功，乱占滥用土地。”

这期间，在2001年，对土地资源市场配置制度的确立具有重要历史意义的《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》出台，提出各地要大力推行土地使用权招标、拍卖，第一次明确具体地提出了国有土地招标、拍卖出让的范围和界限，为商业性房地产开发用地协议出让亮起了红灯，成为经营性土地由非市场配置到市场配置的政策分水岭。

节约集约用地的政策思路

到2003年初，随着新一轮经济高速增长，继上世纪80年代中期和90年代初期两次土地征用高潮后，第三轮圈地风席卷全国，各类开发区、工业园区雨后春笋般崛起。从2003年开始，中央开始下大力气整顿土地市场，下发的文件一个接一个。也正是在这一年，党中央和国务院正式提出运用土地政策参与宏观调控。

2004年，国务院部署全面清理各类开发区，开展了为期一年半的土地市场治理整顿。在初步遏制了乱占滥用土地的势头之后，2004年出台了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（即国务院28号文）。为贯彻落实好这个文件，国务院同步召开全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议，温家宝总理作了《深化土地管理制度改革，依法切实加强土地管理》的重要讲话。

但统计数据显示，2005年未批先建占用耕地面积仍有近31万亩,全国耕地净减少达542.4万亩，地方投资仍在违规扩张。不得已之下，中央出台了更严格的土地管理政策。这就是2006年7月25日国务院常务会议审议并通过的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》。

这个被称为“31号文”的文件，强调综合运用经济、法律和必要的行政手段加强土地调控，特别是提出了8条具体、务实的土地调控政策，与以往政策相比，改革力度更大，内容更具体务实，体现了党中央、国务院对实行最严格土地管理制度的坚定决心。

“31号文”明确提出，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。把工业用地也纳入招标拍卖挂牌出让范围，实行市场配置。

2007年物权法的实施，全面肯定了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的市场化配置制度。从内容上来看，物权法50%以上的内容是规定不动产的，以土地为主的内容几乎达到60～70%。

目前，第三轮全国土地利用总体规划（2006年～2020年）的修编正在进行中，为确保18亿亩耕地的“红线”，2006到2020年这15年的耕地减少量必须控制在3000万亩以内。这个数字仅相当于“十五”期间耕地减少量的1/3。

全国土地利用总体规划修编工作委员会主任胡存智表示，“各地如果有更高的发展需求只能通过集约用地解决，这是全国一盘棋的考虑。”也就是说，无论是现实还是未来的土地调控政策，解决尖锐的用地矛盾，节约集约已经是惟一的选择。

2008新年伊始，国务院发布了《关于促进节约集约用地的通知》。（唐敏）