“地票”交易如何保障农民权益

十七届三中全会关于推进农村改革发展若干重大问题的决定对征地制度、农村集体建设用地的开发和经营、逐步建立城乡统一的建设用地市场等提出了改革的方向。

土地改革试验风险很大，农村土地问题涉及千家万户，稍有偏差，就会引起大的震动，“慎之又慎”是必须坚持的重要原则。土地流转不得损害农民土地承包权益已成为高层和民间的共识。在“地票”交易过程中，如何保护农民利益？

“重庆模式”打出的第一张牌是限定底价，上不封顶。重庆政府将在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，制定出全市统一的农村土地的基准价格。如果交易价格低于基准价格时，土地所有者有权优先回购。

同时，通过明晰的政策规定，确保土地交易的收益真正到农民手中。重庆规定：不同形式的农村土地交易，交易收益按不同的比例在农民和农村集体经济组织之间分配。其中，耕地、林地的承包经营权交易收益，全部归农民家庭所有。农村集体经济组织获得的土地收益，主要用于农民社会保障和新农村建设等。

整个运作过程，都将依法、自愿、有偿，公开、公平、公正的基本原则。

显然，“重庆模式”中，土地交易所成为交易市场的组织者，制定游戏规则，农民作为交易的一方真正参与到土地交易中，这也有利于实现农民权益的最大化。

同时，政府将对“地票”交易总量实行计划调控，以和现有国有土地管理制度衔接。

交易的核心是“先造地后用地”

“逐步建立城乡统一的建设用地市场”已成为推进农村土地改革的方向之一。“三个不得”——即不得改变土地集体所有性质，不得不改变土地用途，不得损害农民土地承包权益——为相关探索规定了边界。

探索中的“重庆模式”，以“地票”为轴心实施的土地经营权交易制度改革，沿着该政策指向出台了操作层面的抓手，势必对中国土地制度改革产生深远影响。

现实中，各地普遍存在农村建设用地存量大的问题，并有相当一部分因农民举家外出打工而荒芜、闲置，造成极大浪费，这是“重庆模式”运作的重要空间。显然，通过“地票”的市场化流转，将有助于盘活农村存量土地，进而通过城乡统筹为城市扩张寻求更大突破。

从最乐观的角度看，重庆的探索有望成为突破式的改革：帮助农村沉睡的土地资本实现价值，外出务工的农民把老家废弃的农村宅基地、基本用地通过“地票”交易得到一笔可观的收入，在城镇购房或租房。

黄奇帆分析说，指标概念及交易制度的设计，是设计重庆农村土地交易所制度中最重要的改革创新，它的意义和作用，主要表现在4个方面：

首先，城乡建设用地总量不增加，耕地总量不减少。

“地票”交易的核心，是“先造地后用地”，先把农村建设用地复垦为耕地后，才在城市新增建设用地，城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，耕地面积没有减少，保护耕地的力度更大、效果更好。

一方面，农村闲置土地资源依法有序退出，解决农村建设用地浪费问题；另一方面，城市建设用地有比例有节奏增加，缓解城市建设用地紧张的矛盾，但城乡建设用地的总量不会增加、耕地总量不会减少。

目前，重庆人均生活用地在250平方米以上，而城市人均用地只有80多平方米，一个农村人口转化为城市人口，就可节约出170平方米的建设用地。

如果重庆2300万农村户籍人口中，有1000万人转移进入城镇，按“地票”模式，则将节约17亿平方米建设用地，相应增加250多万亩耕地。

第二，城市反哺农村、发达地区支持落后地区。

土地以指标形式，通过土地交易所公开交易，实现农村集体建设用地远距离、大范围的置换，提升农村特别是偏远地区的土地价值，促进农民增收和改善农村生产生活条件，实现城市反哺农村、发达地区支持落后地区发展的目的。

第三，重庆土地新政将保护农民收益。

坚持国家土地制度，依法保障农民的占有、使用、收益等权利。土地指标交易将不改变土地权属、不改变现行土地制度，充分兼顾国家、集体和农民的利益。

第四，激活城乡要素市场，完善城乡市场体系。

土地交易所成立后，通过开展远距离、大范围的土地资源优化配置，使固化的土地资源转化为可以流动的资本。土地作为农村最主要的生产要素，一旦流动起来，必然带动农村要素市场的发育，有力地推动农村资本、产权、技术等其他要素市场的建设。

西南政法大学副教授曹兴权博士认为，“重庆模式“的土地流转政策意义重大，一是农村集体土地将成为中国城市新增土地的基本来源，由此将形成公开化的中国村镇房市和构建中国房市的全流通格局，二是为解决实际占地数以亿亩计的农村建设用地使用权的流转，建构全国统一的土地使用权体系，使土地使用权成为全新的商品权利体系提供一条可操作的途径。（田文生）