构建社会主义和谐社会，是推动经济社会发展的重要目标，是社会主义现代化建设的重要内容，是广大人民群众的共同愿望，也是实现东北老工业基地振兴的根本要求。构建社会主义和谐社会，就是构建“民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会。2005年,东北三省在科学发展观指导下，制定了一系列减轻农民负担、促进城镇就业、完善社会保障、推进法制和诚信建设等政策措施，推进了构建东北老工业基地和谐社会的进程。但构建和谐社会是一个综合的长期目标，还需要不断孕育和谐社会的制度机制，完善市场经济法制环境，转变政府职能，提高行政效率，树立政府的公信力。

一  促进社会和谐发展的各项举措

2005年，东北三省在科学发展观指导下，制定了一系列促进就业、为失地农民建立社会保障、减轻农民负担、进一步完善社会保障制度、提高城市低收入群体收入、改善其住房条件等维护广大群体根本利益、促进社会和谐稳定发展的政策措施；并从加强法制、诚信建设着手，努力构建安定的社会环境。

（一）积极促进就业与再就业

就业是城镇人口获得收入、安居、实现自我价值的基础，直接关系到人民群众的切身利益，关系到社会的稳定发展，关系到和谐社会目标的实现。改革开放以来，东北三省老工业基地下岗失业人员过多，促进就业、再就业也成为各级政府一直努力探索的重要方面。2005年，东北三省继续加大促进就业力度，推出了各项扶持下岗职工再就业政策措施：对再就业人员减免工商、税收；对大龄人群的再就业实施特殊扶助政策；实施新的就业技能普惠制培训；等等。

截至2005年底，吉林省为１.４１万人提供小额担保贷款，８.６３万人享受免缴行政事业性收费政策，13.15万人享受税收扶持政策，1.75万人享受社会保险补贴政策，１.５４万人从事社区公益性岗位工作享受岗位补贴政策；辽宁省消除无就业人口的家庭14.3万户，对“4555”（女45岁，男55岁）人员通过提供岗位等方式进行就业扶助；黑龙江省（截止到2005年9月）下岗人员再就业45.43万人，就业扶助共安置“4050”（女40岁，男50岁）人员4.29万人，为5071名下岗失业人员发放小额贷款8603万元。

由于失业人口普遍存在就业技能低的特点，2005年东北三省普遍实行新的就业技能普惠制培训：凡再就业前需要技能培训的人，都可以免费获得技能培训。普惠制培训就是将原来只面向国有企业下岗职工、国有企业失业人员、国有企业关闭破产需安置人员、享受最低生活保障并失业一年以上的城镇其他失业人员提供的免费培训，调整为包括面向城镇集体企业下岗失业人员、城镇新成长劳动力中登记失业人员、进城务工农民和其他劳动者的就业优惠扶持。2005年辽宁省培训城镇离岗失业人员、新成长劳动力和其他失业人员３０万人，进城务工农民２５万人。另外，为200名“零就业家庭”子女开办了为期两年的免费高技能培训班，并制定今后只要是符合条件的困难家庭子女都将得到免费高技能培训，并优先推荐就业。吉林省2005年享受免费职业介绍服务14.04万人，享受免费职业培训12.27万人。黑龙江省农民工技能培训15万人，农民工引导性培训30万人。劳动就业安置与劳动就业培训制度的紧密配合，对扶助困难群体就业、提高贫困人口素质起到标本兼治的作用。人力资本的提高，人口素质的改善，也为构建和谐社会提供了必要的基础。

（二）完善社会保障制度

社会保障是满足人们最低生活需求的制度，也是和谐社会必不可少的机制。2005年东北三省在完善社会保障制度、加大社会保障覆盖率、提高社会保障水平、为失地农民和农民工建立社会保险，为农民构建农村合作医疗保障制度等方面做了大量的工作。

东北老工业基地从20世纪50年代开始逐步发展，职工比率高，老职工比率高、城镇化程度较高。因此，国有企业改制过程中，社会保障的建设与完善成为稳定社会至关重要的保证。2004年吉林、黑龙江省继辽宁省之后，开展了“完善城镇社会保障体系改革试点”工作。试点改革主要有：推进下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，积极促进再就业；做实基本养老保险个人账户，建立养老保险长效机制。黑龙江省相继出台了系列配套性文件，细化规则，重点为被解除劳动关系人员建立社会保险；吉林省则积极促进并轨人员再就业。到2005年底，黑龙江共有183万人实施并轨，其中实现稳定就业的占43.9%。吉林省130万人实施并轨，并轨人员大部分实现了再就业。在完善社会保障体系试点工作的推动下，东北三省老工业基地约500万产业工人退出国有职工身份。国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，不仅促进了体制转轨与国有企业改革，为东北老工业基地改革振兴创造了条件，也为东北三省社会的稳定和谐发展构建了制度机制。

随着农村富余劳动力向非农产业和城镇转移逐年增加，失地农民、农民工社会保障问题、农民医疗保障问题已经成为影响社会和谐稳定发展的重大问题。东北三省根据国家的政策精神，2005年相继制定了各省的《被征地农民社会保障暂行办法》、《改善农民进城就业环境》等规定，将农民工与用人单位形成劳动关系的全部纳入养老、医疗、工伤保险体系，将失地农民的养老、就业、医疗保障、最低生活保障等纳入社会保障体系，并对失地农民参加职业技能培训，有了明确的制度安排意向。此外，东北三省不同程度地实施农村合作医疗制度。社会保障制度向农民、失地农民和农民工的覆盖扩展，不仅充分体现了社会公平性的扩展，也使社会保障制度得到进一步创新与完善。

（三）制定维护低收入人群权益的政策措施

2005年，东北三省在维护低收入人群权益方面制定并实施了提高农民收入水平和保障水平、治理工资拖欠问题、改善低收入群体的居住条件与环境、实施棚户区改造工程和提高城市最低工资标准等系列政策措施。

1.提高农民收入和保障水平

2004年，吉林、黑龙江两省被国家选定为免征农业税的试点省，根据国家的政策，2004年，吉林、黑龙江全部免征农业税，辽宁部分免征，使农民收入大幅提高。2005年，东北三省全部减免农业税，并继续加大实施“两减免、三补贴”和稳定、保护粮食收购价格等一系列惠农政策措施，使农民收入又有大幅度提高。此外，东北三省还通过专项治理，加强了对农村粮食直补和良种补贴资金发放过程的监督，清查清退农民不合理负担及收费，农民种粮积极性明显增高。另外，“被征地农民纳入社会保障体系”、“改善农民进城就业环境”等政策的颁布，使农民对国家政策表现出高度的满意。吉林、黑龙江是农业大省，农民对国家政策的满意也是社会和谐的重要体现。

2.治理工资拖欠

工资拖欠是劳资关系中的一个问题，但大规模拖欠农民工工资就是和谐社会的悖论。近年来，国家针对治理农民工工资拖欠，出台了一系列政策。2005年，东北三省加大了对拖欠农民工工资的清欠管理，并建立预防和解决拖欠农民工工资问题的长效机制，防止发生新的拖欠。长效机制的主要内容包括：建立农民工工资保障金制度，对集中使用农民工的用人单位实施重点监察；对发生过拖欠的用人单位，将强制其在开户银行预存一定数额的工资保障金，实行专户管理；对建筑行业全面推行欠薪保障制度；等等。

2005年，黑龙江省开展“维护劳动者合法权益年”活动，建立农民工工资保障金专户80个，为3.15万农民工追回劳动报酬2766万元；另外，黑龙江省鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河四大国有重点煤炭企业由于诸多原因，拖欠长达10年之久的矿工陈欠工资8.3亿元，也全部补齐。

2005年，辽宁省实行清理拖欠农民工工资月报制度，对拖欠农民工工资人数、拖欠工资用人单位户数、拖欠金额及时跟踪掌握，并开展了维护农民工合法权益专项执法监察活动，为农民工追讨工资数千万元，查处侵犯农民工权益案件近万件。由于建筑行业拖欠农民工工资问题较严重，辽宁省建设部门共检查用人单位11715户，涉及农民工近60万人，其中有1855户用人单位拖欠农民工工资7415.55万元，涉及农民工8.14万人，已补发农民工工资6552.2万元，涉及农民工7.64万人。

3.改善低收入群体的居住条件与居住环境

棚户区改造是一项提高城市贫困人口生活质量的重要举措，对促进社会和谐发展具有直接的意义。2005年，东北三省相继对城市中的棚户区进行了大规模改造计划。辽宁省实施全省城市集中连片棚户区改造规划的步子迈得最大，提出争取用2~3年时间基本解决集中连片棚户区改造任务。2005年，辽宁省政府筹集了30亿元资金下拨各市，剩下100多亿元资金缺口，要求各市“市场化运作，政府兜底”，通过省、市政府补贴、银行贷款、居民个人出资、土地出让金减免、税费政策减免、腾空土地转让、商业用地开发等途径解决。除沈阳、大连、鞍山自筹资金解决外，其余11个市都纳入省棚户区改造计划。计划2005~2006年间解决824万平方米住宅，为近百万困难群众改善居住条件与环境。2005年列入辽宁省计划的11个市共拆除765万平方米棚户房，占全部拆迁量848万平方米的90.2％，开工建设回迁房758万平方米，竣工334万平方米，由于动作迅速、安排有序，年内就安置了104002户。吉林、黑龙江也制定了棚户区改造规划，在2006年开始实施。

（四）加强法制、政务公开、村务公开及诚信建设

2005年，东北三省按照中共中央的精神，制定了《坚持科学执政、民主执政、依法执政推进治省理政制度化、规范化、程序化建设的意见》、《进一步推进政务公开工作的实施意见》、《进一步加强法院工作》、《进一步加强和改进检察院工作》、《健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》、《行政机关信访听证暂行办法》、《矛盾纠纷排查调处工作暂行规定》等一系列政策措施，推进政治生活民主化，强化依法行政和司法公正，建设法治政府；制定并建立各种申诉、投诉制度，重大决策的听政制度；建立健全科学决策、规范执行、有效监督机制；提高政府工作透明度，保障人民群众的知情权、参与权和监督权等民主权利；将农村基层民主政治建设向法制化、规范化、程序化和制度化方向推进。同时积极落实《行政许可法》，深化行政审批制度改革，努力提高行政服务效率和服务质量；加快事业单位改革，解决“收费养人”问题；进一步规范、公开、减少收费项目，整顿和规范市场经济秩序，倾力打造诚信政府、诚信企业、诚信社会，为实现老工业基地全面振兴、建设和谐社会提供有力的制度保障。

二  社会和谐发展的主要问题

2005年，东北三省虽然都制定了一系列扶助底层社会群体的政策措施，促进了社会的稳定。但社会体制转轨形成的矛盾与问题与深化改革出现的新情况、新问题相互交织，不断地困扰着社会和谐发展。劳动就业矛盾，集体职工体制转轨关系的理顺，社会贫富差距，官本位意识，行政效率低，法制环境差，环境污染，等等，都在不同程度地影响着社会的和谐发展。

（一）社会保障制度依然存在较多问题

社会保障是一项社会再分配制度，目前仍有较多影响社会公平与社会稳定的问题亟待解决。

1.集体企业离岗职工的社会保险问题

东北三省相继完成社会保障试点改革后，困难企业职工、破产企业退休人员及集体企业离岗职工社会保险关系的接续、缴费问题，就成为当前社会保障制度亟须解决的难点。2005年，辽宁省就有70多万集体企业离岗职工，吉林、黑龙江省也有数十万集体企业离岗职工，由于这些企业长期停产或半停产，没有能力解除与职工的劳动关系，大批职工处于失业下岗状态，生活困难，各项社会保险费用未能缴纳。

2.医疗保险制度改革问题

①困难人群的参保难题。目前从辽宁的情况看，越是困难的人群，参加医疗保险的比率越低：困难企业中有261.5万人未参加基本医疗保险，低保人口中仅有12.2%享有基本医疗保险，企事业单位职工约有50%未参加基本医疗保险。②医疗保险制度改革与医疗卫生体系改革严重脱节，医疗保险制度改革进入了尴尬的境地。目前，医疗保险制度面对医疗药品费用居高不下的境况无能为力，出现了有病不医、因病致贫、传染病患病率反弹等社会退步现象。医疗保险制度改革与医疗卫生体系改革如何对接等诸多问题尚待研究解决。

3.制度规则运行难

流动劳动力、灵活就业人员、农民工的社会保障问题虽然已经有了相关规定，但实际运作效果与目标要求还相差甚远，如何使规则制度更具有操作性，是社会保障制度亟待解决的问题。

4.社会保障的公平性如何界定

社会保障制度是保证人们的最低生活要求，但现实中被排斥在社会保障制度之外的多是社会弱势群体。以辽宁省为例，截至2005年9月，参加基本养老保险、医疗保险、工伤保险的人数，分别约占当年从业人口的35%、29%和29%；约占城镇从业人口的66%、54%和50%。农民工仅有15%进入社会保险覆盖范围，低保人口中仅有12.2%享有基本医疗保险。无法受惠于社会保障制度的大多为社会弱势阶层——灵活就业人员与农民工。

（二）劳动就业问题仍很突出

1.农村劳动力转移增大城镇就业压力

随着社会经济的发展，农村人口必然向城镇转移，据辽宁省有关部门统计，辽宁农村还将有200万富余劳动力需要转移。吉林、黑龙江两省分别有300余万农村劳动力向城镇转移。东北是计划经济制度下成长起来的老工业基地，在地区产业结构调整、国有企业体制转轨、机关事业单位机构改革等多项因素交织影响下，城镇就业压力一直很大，农村富余劳动力转移流动，将会给城镇就业带来更大的压力。

2.不稳定就业率过高

近年来虽然东北三省各级政府加大了促进就业的力度，每年就业、再就业人数近百万人，但大部分下岗失业人员从事的多是临时性或季节性工作，工作不固定，收入较低且不稳定，处于一种低质量、不稳定的就业状态。黑龙江省目前有灵活就业人员180万，每年新增就业人员的40%为灵活就业人员；辽宁每年新增就业人员的60%为灵活就业人员。灵活就业是一种不稳定就业，其比重过高，社会的不安定因素也会随之增高。

3.人力资本素质亟待提高

社会行为的短期化与劳动力的频繁流动，使继续教育作为对人力资源培养的成本，在一段时期内处于无人承担的状况。近年来，在国家加大职业教育等政策的要求下，下岗失业人员得到了免费技能培训，但距离人力资本素质的提高还相差甚远。目前出现的高级技术工人稀缺、高级专业人员的供不应求等，都说明社会的发展，科学技术的快速更新，都在不断地向在职劳动者提出社会的新需求。老工业基地转型能否成功都将依赖于就业人口对社会新需求的了解、掌握及应对能力。

（本文摘自《2006年：中国东北地区发展报告》，由中国网独家发布，其他媒体不得以任何形式擅自转载，否则将负法律责任。）