二　中国将长期面临严峻的就业形势

就业是民生之本、安国之策。历史的经验和教训告诉我们，就业问题是经济和社会发展的核心问题，必须高度重视。就业，对每一个劳动者来说，是他们赖以生存、融入社会、实现人生价值的重要手段，也是他们共享社会发展成果的基本条件。因此，就业是基本的人权，是第一位的民生之本。从经济学意义来看，就业关系到劳动力要素与其他生产要素的结合，是生产力发展的基本保证；从社会学角度来看，就业关系到亿万劳动者及其家庭的切身利益，是社会和谐发展的重要基础，因此，就业也是安国之策。党的十六届六中全会把实现社会就业比较充分作为构建和谐社会的九大目标任务之一，就业工作已成为国家发展的重要战略。

就业靠经济增长来拉动，就业同时也能促进经济发展。改革开放以来，中国始终坚持把发展生产力作为第一要务，注重发挥劳动力资源丰富的禀赋优势，依靠较低的人力成本，大力发展劳动密集型产业，为国民经济持续20多年的高速增长不断注入动力。这具体表现为：

（1）中国就业总量伴随经济增长而持续增加，城乡就业规模不断扩大。 2006年，中国城乡从业人员达7.64亿人，比1991年增加了1.8亿人，平均每年增加1200万人。城镇登记失业率为4.1%。新增加的就业岗位不仅为新成长劳动力的就业和下岗失业人员的再就业提供了大量机会，也为农村劳动力的转移就业提供了新的空间。

（2）与经济结构调整相适应，就业结构不断优化。改革开放以来，中国经济结构的巨大变化，带动了就业结构的重大变化。在就业的产业结构上，中国非农产业从业人员1997年第一次超过农业，2006年，第一、二、三产业从业人员所占比重分别为42.6%、25.2%和32.2%。在就业的城乡结构上，随着取消对农村劳动力流动的限制，人口城市化步伐明显加快，城镇就业比重逐年提高。 2006年城镇就业人数2.83亿人，占城乡从业人员总数的37%；农村劳动力外出转移就业近1.3亿人。此外，非公有制经济迅速发展，其在国民经济总量中的份额不断提高，已成为新增就业的主渠道。

（3）建立市场导向的就业机制，发展完善公共就业服务体系。20世纪80年代初，党中央、国务院提出了在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的“三结合” 就业方针，打开了就业的多种渠道，开始确立劳动者就业的主体地位。1986年7月，国务院颁布的“四项规定”（《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》、《国营企业职工待业保险暂行规定》），改革企业用工制度，实行劳动合同制，确定了企业用人的主体地位。1992年10月，党的十四大明确了关于建立社会主义市场经济体制的目标，十四届三中全会正式提出“培育和发展劳动力市场”。与市场经济发展相适应，1998年6月，中央在 10号文件中提出了“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业” 的新时期就业方针，明确建立市场导向的就业机制。与此同时，政府公共就业服务能力不断提高，建立了10万个以社区为平台的下岗失业人员服务体系，公共就业服务体系正向制度化、专业化、社会化方向迈进。

（4）建立积极的就业政策体系，成功解决了体制转轨和结构调整中下岗失业人员的再就业问题。20世纪90年代中后期，在经济结构进行重大调整中，国有企业职工下岗失业问题日益突出，下岗职工和失业人员大幅增加。为解决下岗职工的基本生活保障和再就业问题，党中央、国务院于1998年专门召开会议，对国有企业下岗职工基本生活费保障和离退休人员养老金按时足额发放做出具体安排，对下岗职工再就业提出明确要求。2002年9月，在广泛借鉴世界各国经验和总结中国各地成功做法的基础上，党中央、国务院召开全国再就业工作会议，颁布了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，制定了具有中国特色的积极的就业政策体系，使解决下岗职工问题从提供“基本生活保障” 为主及时转到以实行“就业保障” 为主的轨道上来。2005年底，在总结3年经验实践的基础上，国务院制定了《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，使原定的政策得到“延续、扩展、调整和充实”，使中国积极的就业政策进一步完善。2003～2006年，通过大力实施积极的就业政策，中国就业再就业工作取得世人瞩目的进展：平均年度新增就业人员近1000万人，比20世纪90年代后期的700万人多增加近300万人；4年中，总计有近2000万国有、集体企业下岗失业人员实现再就业，全国已基本完成下岗向失业的并轨；通过开发公益岗位，4 年共帮助500多万困难群体人员实现再就业，扶助了一大批原来就业无门、靠救济苦熬的下岗失业人员走上工作岗位，成功地解决了经济结构调整中下岗失业人员的再就业问题。

（5）职业培训事业不断发展，劳动者素质有所提高。通过加大职业培训工作力度，强化职业资格证书制度的实施，技能劳动者的素质结构得到了改善。 “十五”期间，共培训下岗职工2500万人次， “十五” 期末，全国有6000万人获得职业资格证书，2006年超额完成“三年五十万新技师” 培养计划。劳动者职业技能水平的提高，带来了全社会劳动生产率的提高，推进了人力资源开发和资源替代战略的实现。

但是，中国将长期面临严峻的就业形势，具体表现为：

1.劳动力供大于求的基本格局长期存在

中国人口与劳动力资源十分丰富，劳动力供大于求的状况将长期存在。16～ 60岁劳动年龄人口将于2014年达到9.3亿人的高峰，并将长期保持在这样一个极高的水平上。今后几年，每年新成长劳动力约1000多万人，失业人员800多万人，国有集体企业下岗职工600多万人，城镇每年需安排就业的人数将保持在2400万人左右。按照经济增长率8%和现有经济增长对就业的拉动能力计算，每年新增就业岗位数约为800万个，加上自然减员腾出的岗位，城镇就业岗位约 1100万个，劳动力供大于求的缺口在1300万人左右，城镇登记失业率为5%左右。

2.就业的结构性矛盾越来越突出

就业的结构性矛盾在不同时期的表现不同，当前主要表现为劳动者素质的不适应和第三产业就业人数偏低两个方面。一方面，中国经济发展和经济增长方式的转变对劳动者素质的要求越来越高，而当前由于劳动者素质不适应经济发展的要求，从而导致了新兴产业、高技术行业和技能性职业所需人员供不应求，现代制造业、服务业所需的专业技术和各类技能人才严重短缺。目前，劳动力市场上各技能等级的劳动者都处于供不应求的状况，企业对高级工、技师和高级技师的需求缺口都很大。与此同时，大量劳动者由于职业技能水平偏低，实现就业困难。另一方面，从国际比较看，中国第三产业从业人员比重偏低，2006年在三次产业中所占的比重为32.2，远低于发达国家75%左右的水平，也低于发展中国家40%左右的水平。第三产业是所有国家吸纳就业的主要产业，其就业比重偏低，意味着对增加就业岗位的贡献减少。

3.新成长劳动力、农村富余劳动力、下岗失业人员“三碰头” 导致就业矛盾更加突出

（1）城镇新成长劳动力初次就业人数持续处于高峰状态。国际经验表明，青年由于缺乏工作经验而容易失业，并且往往是失业大军的主要部分。当前，中国大学生就业问题突出，“十一五” 时期，普通高校毕业生人数还将逐年增加，总计达到2700万人左右。

（2）农村劳动力转移就业问题和被征地农民就业压力依然很大。农村富余劳动力规模仍在1.5亿人左右，农村劳动力转移的任务十分艰巨。随着城市化进程的不断推进，一大批被征地的农民也需要解决好转移就业和社会保障等问题。

（3）体制转轨时期遗留的国有、集体企业下岗失业人员再就业问题尚未全部解决，国有企业重组改制和关闭破产过程中职工分流安置的任务依然繁重。 2006～2008年的3年中，国有企业政策性关闭破产需安置职工、纳入新政策范围的集体企业下岗失业人员以及积存的部分国有企业下岗失业人员还有近千万，帮助他们实现再就业并稳定就业，还需要付出巨大努力。

因此，面对严峻的就业形势和巨大的就业压力，要实现社会就业比较充分的目标，就必须进一步加大就业工作力度，特别是需要通过法制化手段建立促进就业的长效机制。