三　就业促进立法是建立就业长效机制的必然选择

1.政府促进就业和治理失业已成为国际共识，立法成为最普遍的手段

20世纪30年代以前，就业问题作为工业化和市场经济起始阶段雇佣劳动制度的产物，被普遍认为可以通过市场机制进行自发调节，而不需要政府做任何干预。２20世纪30年代后，面对世界经济大萧条和全球经济危机造成的严重失业后果，凯恩斯等人提出扩大有效需求来解决就业的主张，呼吁政府运用增加投资、降低利息等宏观经济政策来刺激经济增长以扩大就业，同时建立社会保障来降低风险以稳定就业。20世纪70年代前后，面对石油危机等造成的失业高潮，发达国家开始探索开发人力资源替代自然资源的战略，通过加强教育培训提高劳动力素质，并实行改进劳动力市场管理服务的政策措施。从20世纪80年代开始，发达国家及一些发展中国家开始注重运用综合政策来解决就业问题，如运用经济政策扩大需求，实行反周期政策减少失业，推进教育培训提高劳动者素质，加强公共就业服务提供就业帮助，改进社会保障促进失业者再就业，等等。国际劳工组织在2001年通过的《全球就业议程》提出： “使经济增长和繁荣的潜力得以发挥的基本条件是，生产性就业被置于经济和社会政策的核心位置，使充分的、生产性的和自由选择的就业成为宏观经济战略和国家政策的总目标。”

目前，国际社会对政府必须承担促进就业和治理失业的主要责任已形成共识，促进就业普遍成为各国政府施政纲领的重要内容，甚至成为政党竞选的重要砝码。伴随着就业问题的日渐突出和就业工作的日渐重要，立法已成为世界各国促进就业最普遍最重要的手段。当然，立法模式根据各国法律体系和立法传统也是有所不同的。有的国家把促进就业的内容进行专门立法，如《俄罗斯居民就业法》（1996年）、《德国就业促进法》（1969年）、《秘鲁就业促进法》（1993 年）、韩国《基本就业政策法》（1993年）等；有的国家通过综合立法，把促进就业的内容纳入综合的劳动法典之中，如法国；有的国家通过分散立法，把促进就业的具体内容分别纳入不同的专项立法中，如美国的《综合就业与培训法》（1980年）、英国的《就业机构法》（1973年） 等。各国的实践证明，立法对促进就业发挥了积极作用。回顾世界劳动法的历史，就业促进立法一直是近代和现代劳动保障立法中最为活跃的领域之一，并成为世界各国促进就业的重要举措。

2.中国积极就业政策取得丰富实践经验，为就业促进立法创造了条件

2002年，党中央、国务院下发《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，实施了税费减免、小额担保贷款、社保（社会保险） 补贴、岗位补贴、主辅分离（企业主业和辅业分离）、免费就业服务和职业培训等扶持政策，初步形成了有中国特色的积极的就业政策框架。2005年，国务院下发了《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，对原有的政策进一步延续、扩展、调整和充实，围绕经济发展开发就业岗位，实现经济增长与扩大就业的良性互动；强化政策扶持，促进就业再就业；改进就业服务，强化职业培训；规范就业管理，加强失业调控；完善社会保障制度，建立与促进就业的联动机制这5个主题，提出一系列鼓励办法和扶持措施。同时，总结吸收各地成功的实践经验，进一步增强政策措施的针对性和有效性，充实完善中国积极就业政策。

中国积极就业政策中的核心扶持政策包括5个方面：

（1）鼓励劳动者自谋职业、自主创业。对下岗失业人员从事个体经营的，免收属于管理类、登记类和证照类的各项行政事业性收费，并给予限额税收减免、小额担保贷款及贴息的扶持。

（2）鼓励企业吸纳就业。对商贸企业、服务型企业、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，新增岗位新招用下岗失业人员，并与其签订1年以上劳动合同、缴纳社会保险费的，在相应期限内给予社会保险补贴和定额税收减免的扶持。对符合条件的劳动密集型小企业，根据实际招用人数，给予小额担保贷款支持。

（3）帮扶困难群体再就业。鼓励开发公益性岗位，帮助就业困难对象再就业，并按照实际招用人数给予社会保险补贴和岗位补贴。对于部分下岗失业人员在公益性岗位工作超过3年的，社会保险补贴期限可相应延长。

（4）鼓励国有大中型企业充分利用原企业的非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产，改制创办面向市场、独立核算、自负盈亏的法人经济实体，分流安置企业富余人员。对于产权明晰并逐步实现产权多元化、吸纳原企业富余人员达到30%以上，并与其变更或签订新的劳动合同的，3年内免征企业所得税。

（5）免费就业服务和职业培训补贴。对下岗失业人员、城镇登记失业人员以及进城登记求职的农村劳动者，公共就业服务机构提供免费职业介绍服务；对下岗失业人员、城镇登记失业人员以及进城务工的农村劳动者，提供一次性职业培训补贴。

从2003年全面实施积极的就业政策以来，连续4年超额完成年度就业再就业目标任务。尤其是2006年，中国城镇新增就业人数首次突破1000万人，达到 1184万人，有力保持了就业局势的稳定，有效维护了改革发展稳定的大局，为经济持续较快增长和社会和谐稳定发挥了重要作用。鉴于积极就业政策实施效果显著，社会各界普遍认为要保持其长久性，延续积极就业政策的期限，扩展积极就业政策的适用范围，把有效的扶持政策的受益群体扩展到更多劳动者，让所有需要就业的劳动者能够享受到积极的就业政策的帮助。这就要求我们将经过实践检验切实有效的积极就业政策措施上升为法律规范，使促进就业的工作机制和工作体系法制化，使促进就业的各项政策措施和资金投入制度化，由此建立起促进就业的长效机制，为经济又好又快发展和社会主义和谐社会的建设创造条件。

3.中国《就业促进法》出台，对解决就业问题影响深远

2007年8月30日， 《中华人民共和国就业促进法》（简称《就业促进法》）由十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过，并由中华人民共和国国家主席颁布，自2008年1月1日起施行。《就业促进法》的颁布，是中国劳动保障法制建设取得的重大成果，进一步丰富和完善了中国劳动保障法律体系，对于促进劳动者就业、构建社会主义和谐社会，具有重要而深远的意义。

《就业促进法》是促进社会主义和谐社会建设的一部重要法律，为中国实施积极的就业政策提供了法律保障，进一步完善了中国劳动保障法律体系。就业立法借鉴世界各国的经验，结合中国国情，坚持了四项原则：①扩大就业的原则。把扩大就业作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标，实现经济发展和扩大就业的良性互动。②市场就业的原则。深化劳动就业制度改革，完善市场导向的就业机制，保证劳动者择业自主权和用人单位用人自主权。③平等就业的原则。禁止就业歧视，为劳动者提供公平的就业机会。④统筹就业的原则。统筹做好城镇新增劳动力就业、农村富余劳动力转移就业、下岗失业人员再就业工作，逐步形成城乡统一的劳动力市场。

《就业促进法》确立了“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业” 的就业方针，明确了政府促进就业的8项职责，即建立就业工作目标责任制度；制定实施有利于就业的经济和社会政策；推进公平就业；加强就业服务和管理；大力开展职业培训；建立健全失业保险制度；开展就业和失业调查统计工作；发挥社会各方面促进就业的作用。

《就业促进法》还建立了促进就业的政策支持体系，包括10个方面：①实行有利于促进就业的产业政策；②实行有利于促进就业的财政政策；③实行有利于促进就业的税收政策；④实行有利于促进就业的金融政策；⑤实行城乡统筹的就业政策；⑥实行区域统筹的就业政策；⑦实行群体统筹的就业政策；⑧实行有利于灵活就业的劳动和社会保险政策；⑨实行就业援助制度；⑩实行失业保险促进就业政策。

《就业促进法》明确了实施就业援助，明确规定各级人民政府建立健全就业援助制度。包括四个方面：

（1）明确了就业援助的对象，是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的就业困难人员。

（2）明确了就业援助的措施。①各级人民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。②地方各级人民政府加强基层就业援助服务工作，对就业困难人员实施重点帮助，提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助，等等。③政府投资开发的公益性岗位，应当优先安排符合岗位要求的就业困难人员，并按照国家规定给予岗位补贴。④各级人民政府采取特别扶助措施，促进残疾人就业，并要求用人单位应当按照国家规定安排残疾人就业。

（3）特别规定了对城市零就业家庭的就业援助。县级以上地方人民政府采取多种就业形式，拓宽公益性岗位范围，开发就业岗位，确保城市有就业需求的家庭至少有一人实现就业，等等。

（4）规定了对就业压力大的特定地区的扶持。国家鼓励资源开采型城市和独立工矿区发展与市场需求相适应的产业，引导劳动者转移就业。对因资源枯竭或者经济结构调整等原因造成就业困难人员集中的地区，上级人民政府应当给予必要的扶持和帮助。

（作者：莫荣，劳动和社会保障部劳动科学研究所副所长、研究员。）