摘要：2007年中国社会救助制度的突破性发展，是最低生活保障制度在农村快速推进。这项制度建设使农村享受最低生活保障待遇的困难群众将达到3000万人。与此同时，城市最低生活保障从2002年取得突破性进展以来，呈现出保障人数大体稳定、财政投入逐年增加、保障水平不断提高的态势，全国城市低保对象人数已连续5年稳定在2200多万人。中国覆盖城乡的最低生活保障制度已经基本形成。

关键词：社会救助　最低生活保障　生活困难群体

2007年，中国社会救助制度建设取得新进展，特别是农村最低生活保障工作全面展开，城市最低生活保障稳步发展，但物价上涨对低保制度构成严重挑战。

一　2007年中国低保制度的基本情况

（一）农村低保全面启动

2007年，中国社会救助制度发展历程中最为可喜可贺的大事件，要数中国农村低保终于迈出了关键一步，开始进入制度全面建设的新时期。在年初召开的两会上，温家宝总理在政府工作报告中提出：“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。”会议中，民政部领导则进一步做出了承诺：“今年上半年全国完成农村低保建制。”7月间，国务院发出了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，明确要求，2007年在全国建立农村低保制度，现阶段以因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民为保障重点。在中央文件精神的鼓舞下，各级政府群策群力，掀起了全面建设农村低保制度的高潮。8月，民政部副部长李立国通过新闻媒体宣告：“全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2068万人。”

截至2007年第三季度，农村低保制度已在全国31个省、自治区、直辖市的2663个涉农县（市、区、旗）全面实施，共保障农村困难群众2781万人，全国平均低保标准每人每年800多元，月人均补差30元。1～9月份，全国农村最低生活保障支出56.4亿元。从保障人数看，2007年第三季度，比2006年增加了1272万人，比2007年第一、二季度分别增加了993万人和714万人。预计2007年底纳入农村低保的困难群众将达到3000多万人。

（二）城市低保稳步推进城市

低保从2002年取得突破性进展以来，呈现出保障人数大体稳定、财政投入逐年增加、保障水平不断提高的态势。全国城市低保对象人数已连续5年稳定在2200多万人的水平上，目前（2007年9月）是2238万人；低保标准从2003年的每人每月149元提高到现在的每人每月179元；人均月补助金额从2003年的58元提高到目前的95元；各级财政投入从2000年的27亿元增加到2006年的224亿元。

与此同时，2007年的城市低保还着力推进了以下四个方面的工作：

（1）积极应对物价波动对城市低保家庭带来的影响，采取适当提高低保标准、低保补助水平或发放临时补贴等措施，确保低保家庭生活水平不降低。如《民政部关于妥善安排好近期城镇低保家庭生活的紧急通知》、《民政部、财政部关于妥善安排城市居民最低生活保障家庭生活有关问题的通知》等文件均明确要求，各地要确保城市低保对象实际补助每人每月增加不低于15元。有条件的地方可在此基础上适当提高补助金额。补贴时间最迟应从8月份开始，并确保8月底前发放到低保对象手中。中央财政将对财政确有困难的中西部地区和老工业基地适当增加低保补助资金。

（2）注重推行分类施保，对重病、重残和因其他情况加剧了困难程度的家庭，按照低保标准全额给予补助和比补助标准略高一定百分比的金额给予救助，适应了特殊困难群众基本生活保障的需要。据民政部最低生活保障司统计，截至目前，全国有北京、福建、青海等13个省、自治区、直辖市制定了对特殊困难低保对象分类救助的办法。

（3）将低保制度与教育、医疗、住房、司法等专项救助制度相结合，使困难群众得到更多的政府保障和社会援助，并且同促进就业政策相衔接，做到低保对象有进有出，促进就业。

（4）为推进低保制度在基层更好地落实，全面提高基层低保管理水平和服务质量，民政部下发了《关于开展基层低保工作规范化建设活动的通知》，决定用一年时间在全国开展以“规范管理、优质服务”为主题的基层低保工作规范化建设活动。

二　低保制度发展中存在的问题和对策

（一）“应保尽保”的目标备受关注

如果以1997年国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》部署全面开展城市低保工作为标志，2007年恰好是城市低保制度建制10周年。在社会各界充分肯定低保制度在保障困难群众基本生活、促进困难群众参与经济社会活动、确保困难群众分享改革发展成果等方面正发挥着越来越重要的作用的同时，也有专家学者和新闻媒体对低保制度是否实现“应保尽保”目标提出了质疑。

2006年初，世界银行中国首席经济学家郝福满在《21世纪经济报道》上撰文写道：“根据世界银行的分析，当前的城市低保只覆盖了符合条件的城市人口的三分之一。”国家统计局城市社会经济调查司王有捐在《社会保障制度》2007年第2期上披露，利用2004年大样本调查资料，经测算，2004年35个大中城市至少还有一半多收入少于低保线的人口未纳入救济范围，最低生活保障覆盖面仅占应保人群的约1/3，最低生活保障对象的“识别瞄准率”为67.6%。

造成“应保未保”或更准确地说“错保”、“漏保”问题的原因比较复杂，既有政策实施和资金到位的问题，也存在对这项制度认识上的误区。应该指出，“应保尽保”的说法是不严谨的，并非低保或社会救助制度的初衷。低保或社会救助制度并不是一项政府拿着低保标准找穷人然后让他们享受低保待遇的“按图索骥”的制度。低保或社会救助制度用法律的形式规定了公民的权利，在其家庭人均收入低于低保标准时可以向政府申请救助。但公民是否需要救助，则必须由他们自己决定，所以，这项制度的行政程序的第一步必须是 “个人申请”。究其原委，是因为低保或社会救助实际上暗含一个先决条件，就是想要得到政府的救助，首先必须得承认自己是“穷人”或“能力不行”。在市场经济环境下，一个人如果被贴上这样的“社会标签”，就有可能被边缘化。因此，一部分有劳动能力、虽然家庭人均收入没有达到低保标准的人，会选择对这项制度的“不利用”，尤其是那些收入虽然低于低保标准但比较接近的人。

2005年，中国社会科学院社会政策研究中心对北京、天津、上海、沈阳、成都、西安、武汉7个城市随机抽取的3500户居民家庭进行了问卷调查。问卷从“错保率”（家庭人均收入高于保障标准但享受了低保待遇的人占调查样本数的比重）和“漏保率”（家庭人均收入低于保障标准但没有享受低保待遇的人占调查样本数的比重）两个角度测量城市低保制度的“应保尽保” 目标的实现程度。