首先，低保政策实施中，确实存在“错保”的现象。如7城市的“错保率”均值为4.09%。比重超过平均值的有上海（6.80%）和武汉（5.80%），其他城市都在3.5%以下。对这个统计结果，可以做出以下解释：

（1）在享受了城市低保待遇的人中，有劳动能力的占相当比例，他们可能会去寻找一些“非正规”的工作，这些工作很不稳定，收入也不稳定，因此不排除在调查时平均下来高于低保标准的可能性。

（2）有些地方政府对一些特殊人群做了一些特殊的规定，譬如孤寡老人或孤儿的低保金可以在低保标准的基础上上浮10%～20%。

（3）有些地方政府对重残、重病的成年人做出了一些特殊规定，譬如将他们从家庭中“单列”出来，以给予低保待遇。

（4）当然也不能排除有“错保”的可能，尤其是在基层可能出现“优亲厚友”的现象。

鉴于以上4点解释，目前的“错保率”应该是可以接受的。其次，相对于“错保”，城市低保的“漏保”问题更为广泛。7城市的“漏保率”均值为12.19%。最高的是沈阳（20.40%），然后是成都（16.14%），天津（13.95%）和武汉（13.80%）差不多，分列第三、四位。其他城市都在10%以下。产生“漏保”现象的原因更趋复杂：

（1）如前所述，根据国际经验，对社会救助制度“不利用”的问题是一个世界各国都存在的普遍现象。有研究表明，通常做出这样选择的人可能在10%～20%之间。所以，7城市的调查数据表明中国的情况仍然是在正常的范围之中。

（2）因为《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》）规定低保主要是地方政府的责任，这就引出了一个悖论，因为越是经济状况不好、财政能力弱的地方，符合低保标准的人可能越多，何况现在中国的社会保障制度，如养老、医疗、扶贫、救助等，都要地方财政配套，这就使地方政府捉襟见肘，难以应付，最终就会导致地方上出台一些“土政策”，使一些本来可以得到低保的社会群体得不到救助。

（3）与其他政策存在理念上的冲突，譬如因多子女造成家庭经济困难，因计划生育“超生”具有“一票否决”的威力，所以超生户得不到救助是很普遍的现象。另外，因吸毒、赌博、嫖娼或卖淫而患性病造成经济困难者，也有可能因得不到社会的同情而得不到救助。

（4）因为大多数有劳动能力的贫困人士可能从事“非正规”的就业，他们的工作岗位和工资水平都不稳定，因此也有可能导致其在调查期间没能享受到低保待遇。

当然，以上这些都是根据社会救助理论、国际经验和国内实践而做的假设，目前尚且没有很严谨的研究资料或数据给予支持。要彻底弄清这个问题，可能需要做进一步的深入调查。

农村低保制度建设2007年才全面启动，对于政策的实施情况尚未能进行全面的调查评估。根据目前得到的信息，农村低保“错保”和“漏保”的情况可能会严重些。原因与以上列出的城市低保中的问题应该差不多，但可能更为严重，尤其是地方财力不足和中央财政分担过少的问题。

（二）农村低保底数亟待摸清

农村低保是一项保障农村绝对贫困人口生存和基本生活需要的制度，然而，由于统计方法和统计口径的差异，政府各相关职能部门目前掌握的农村绝对贫困人口的数字不一，未能形成一个普遍认可的全国性数据。

国家统计局对全国31个省、自治区、直辖市共6.8万个农村住户的抽样调查显示，2006年末全国农村绝对贫困人口为2148万人；国家扶贫办基本认可国家统计局公布的数据。根据国家民政部最新公布的数据，截至2007年9月，全国农村社会救济（包括农村低保、特困救济和五保供养）人数为3486万，其中仅农村低保人口就达2781万，远超过国家统计局公布的农村绝对贫困人口。

正因为如此，民政部门在规划和落实农村低保制度时，迫切希望解决的棘手难题是：如何定义农村低保对象？农村低保对象与农村绝对贫困人口究竟是什么样的关系？

农村低保对象与统计中农村绝对贫困人口数量上的差异，与各自设定的贫困标准密切关联。国家统计局公布的农村绝对贫困人口，依据的是全国统一的农村绝对贫困线（2006年为年人均收入低于693元）；而国家民政部汇总的农村低保对象，认定的标准是各县、市、区政府自行制定的低保标准。

对民政部网站最新公布的2007年第三季度各县、市、区政府制定的社会救助标准用spss社会统计软件做统计分析，可获得各县、市、区农村低保标准的频次分布，然后依据国家统计局公布的绝对贫困人口和低收入人口标准（2006年为年人均收入低于958元），分别计算出两类人群救济标准低于693元的比例和高出958元的比例，并以此统计出各自的县、市、区的数量，然后汇总。在此过程中，为统一计算口径，有必要把每人每月的社会救济标准换算成每人每年。

统计显示，在公布的2663个已建立农村低保制度的县、市、区中，低保标准低于2006年农村绝对贫困线（693元）的有1627个，占样本总数的57.4%；低保标准高出低收入人口标准（958元）的有701个，占样本总数的23.3%。由此可见，按农村低保标准测算，中国有近六成的县、市、区的农村低保对象，即便享受了低保待遇，仍处于绝对贫困中；而低保标准超过低收入标准，亦即1天 1美元的国际贫困标准的县、市、区也超过两成。

进一步研究发现，由于对农村低保对象与农村绝对贫困人口的统计方法和计算口径不同，造成了在贫困人口的规模上不能有个统一的说法。农村贫困人口是根据抽样调查资料计算出来的，可能有一些因素会对贫困群体的数据产生影响：由于农村贫困家庭在农村中所占的比重过小，通常不到5%，因此被抽中的可能性会偏小；基于收入而设定的贫困标准不够全面，使农村大量因病、因残、因学致贫的人口可能会被疏漏；家庭收入计算方法中的指标口径与基层工作实际把握的方法有出入。

据了解，有关农村住户的收入统计包括所有生产性收入和非生产性的转移收入。所以，调查对象从民政部门获得的现金和实物救助自然也包括在内。也就是说，当政府提供的救助金与调查农户自己的生产性收入之和超过693元的绝对贫困标准时，这些家庭就不再被统计为贫困户。同时，用统一的标准去测量全国的贫困对象，在富裕地区便会极少甚至一个都没有，但实际上因为生活消费水准不同，富裕地区照样也会有贫困对象。因此，统计调查所得的绝对贫困人口数量偏少是可想而见的。

在政府各相关职能部门尚未形成一个普遍认可的全国性的农村绝对贫困人口数据之前，在中央政府尚未拿出足够的资金支持农村低保之前，应该充分尊重各县、市、区政府依据自身财力状况和经济发展水平而制定出来的农村低保标准：

（1）各县、市、区政府制定的农村低保标准，能真实反映当地经济社会发展状况和政府努力消除贫困的政治意志。从已建立农村低保制度的地区看，两个因素直接影响当地农村低保救助水平：一是当地经济社会发展水平和财力状况，二是当地政府消除贫困的决心。地方财力相对宽裕，党政领导高度重视，农村低保标准可能趋高，反之亦然。实际情况也正是如此。从2007年第二季度农村低保标准看，客观呈现了中国东、中、西部地区经济社会发展水平的现实差异。统计显示，农村低保标准低于600元（含600元）的县、市、区数，全国平均水平为35.7%，东、中、西部分别为12.3%、38.3%、59%；农村低保标准超过 1080元的县、市、区数，全国为15.7%，东、中、西部分别为39%、4.8%、 2%。具体到各省、自治区、直辖市，京、沪两市的农村低保标准全部越过1天 1美元的国际贫困线。至于政府意志的强力作用，从江西省的农村低保救助水平可窥见一斑。江西虽属中国中部经济欠发达的省份，但省辖所有涉农县、市、区政府制定的农村低保标准全部高于绝对贫困线。

（2）采取各县、市、区政府制定的农村低保标准，既有助于中国贫困标准与国际接轨，也有利于经济社会发展走在前列地区的困难群众分享到改革发展成果。大量的研究表明，与发达国家甚至是周边的发展中国家相比，中国现行的农村贫困标准偏低。而要提高农村贫困标准，并与国际接轨，地方政府又难以逾越地区发展很不平衡的现实。在此背景下，采用各县、市、区政府制定的农村低保标准来确定农村低保对象，有可能突破上述困局。因为各县、市、区政府制定的农村低保标准，实质上是在中国经济社会发展走在前列地区逐步引入的一条与国际接轨的贫困线，这既排除了统一提高贫困标准可能导致的后果，又能让更多的困难群众率先分享到改革发展的成果。

特别需要指出的是，为杜绝个别地区为套取中央财政转移支付资金而使农村低保标准出现“虚高”的不良倾向，治本之策应是对中国农村绝对贫困人口适时组织一次多部门参与的全国性专项调查，摸清底数，凝聚共识，确保好事办好。那种担心因本地区农村低保对象与农村绝对贫困人口不一致而导致在“政治上”有问题的顾虑，是没有必要的。只要真正根据实际需要全面实施了农村低保，在统计上显示出的“绝对贫困人口”才会趋于减少甚至最后为零。