（三）应重视按不同贫困群体实施低保

目前，城乡低保人口结构的一个突出特征是，无论是绝对人数还是相对比例，未成年人（18周岁以下）和老年人（60岁以上）都占有相当分量。由于民政部门现行低保统计指标的局限，目前城镇低保家庭中的未成年人和老年人的规模和结构，尚无确切数据，只能通过典型调查资料推算。根据民政部最低生活保障司汇总的8个省份的资料，截至2007年8月，江苏、浙江、辽宁、吉林、河北、湖南、云南、青海8省份城镇低保对象共计642.8万人，其中：未成年人（学龄前儿童和在校学生）占19.8%，老年人约占14.5%，合计比例为34.3%，超过1/3。若以此不严格推算全国，2007年第三季度，全国 2237.7万城镇低保人口中，未成年人约有493.4万，老年人约有323.3万。相对于城镇，全国农村低保家庭中的未成年人和老年人有较为具体的数据：截至 2007年第三季度，全国农村低保对象总数为2781.3万人，其中：未成年人203.3万人，占7.3%；老年人543.1万人，占19.5%，两者总人数为746.4万人，合计比例为26.8%，占1/4强。　

有比较才有鉴别。与瑞士联邦公共援助对象相比，中国低保人口中的老年人所占比例明显偏高，未成年人所占比例偏低。据了解，2004年瑞士联邦公共援助对象共计22万人，约占全国人口的3%。从年龄结构看，全部公共援助对象中，0～17岁的所占比例最高，为31.6%；此后依次是35～50岁（25.8%）、 26～34岁（17.6%）、18～25岁（13.0%）和51～64岁（10.7%），比例最低的是65岁以上者（1.5%）。从援助对象占该年龄组人口的比例看，比例最高的是0～17岁（4.4%），此后依次是18～25岁（3.9%）、26～34岁（3.3%）、35～50 岁（3.2%）。51岁以上者比例较低，如51～64岁占1.9%，65岁以上占0.3%。

但是，与香港地区综合社会保障援助（综援）计划受助人相比，中国内地低保对象中的老年人所占比例偏低，城市未成年人所占比例与之持平，农村未成年人所占比例明显偏低。根据香港社会福利署网上公布的最新数据，截至2007 年10月，香港地区综援受助人数为499952人，其中15岁以下的占19.9%，60岁以上的占37.5%。

导致上述国别和地区明显差异的因素有很多，但有一点可以肯定，面对未成年人和老年人这两类脆弱人群，政府选择何种类型的社会政策起着关键作用。以应对老年人贫困为例，瑞士的经验值得借鉴。瑞士的社会保障事业体系发达、制度完善，其中具有核心意义的内容是养老保险体系。瑞士的养老保险体系是一个三级保障机制，俗称“三个支柱”。第一级包括养老和遗属保险、残疾保险以及补充保障，其目的是为了保证退休后的基本生存，资金来源是劳动者和雇主缴费、政府预算支出、税收等；第二级是职业养老保障机制，其宗旨是与第一支柱一起保障老年人能基本维持退休前的生活水平，资金来源是劳动者和雇主缴费；第三级是商业保险公司提供的养老、遗属和残疾保险，三个支柱加在一起基本可以满足老年人退休后较高的经济需求。

针对低保人口中未成年人和老年人的特殊需要，中国城市低保主要通过积极推行“分类救助”政策予以舒解。分类救助是指各地根据城乡低保对象的家庭结构、身体状况、劳动能力、困难程度等情况，实施不同的救助标准。从已建立分类救助制度的地区看，目前享受分类救助的人群大体可区分成四类：第一类是“三无”人员，即无劳动能力，无生活来源，无法定赡养人、抚养人或扶养人的孤寡老人和未成年人。第二类是有特殊困难的低保对象，包括享受低保待遇的高龄老人（多是70岁以上）；未成年人（有的限定在16岁以下）；义务教育阶段的在读学生（有的包括16岁以上的在读学生），等等。第三类是政策照顾对象。第四类是劳动年龄段有劳动能力的低保对象。目前各地采取的分类救助标准主要有三种形式，即：对三无人员、重病重残人员等，实施重点保障，使其全额享受低保金，或在全额基础上上浮一定比例；对一般病残家庭、单亲家庭、正在接受教育的未成年人家庭，适当提高补助水平；对有就业条件的一般困难人员，则严格按照当地低保标准核算其家庭收入，享受差额保障。

显然，目前各地实施的“分类救助”政策，对贫困未成年人和老人无疑是个利好的举措。以贫困未成年人为例，首先，分类救助政策普遍把未成年人视为需要进一步救助的主要对象。其次，依据贫困未成年人的不同类别，相应提高了救助标准。至于贫困未成年人究竟能在分类救助政策中得到多大实惠，看看广州市的情况就可一目了然。广州市有关文件规定：“对低保家庭中在小学、初中、高中或职业中等教育学校读书的学生，在低保标准的基础上提高20%给予救济。”据广州市民政局的统计，全市城乡低保家庭中符合上述条件的学生共计31453人，其中，城镇10162人，农村21291人。若按当时的城乡低保标准推算，城镇学生每人每月需增加66元，农村学生每人每月平均增加35元（涉农区县低保标准不同），两项合计，市财政每年需增加支出1699万元。换句话说，因为此项政策的出台，广州市城市低保家庭中在小学、初中、高中或职业中等教育学校读书的学生，每人每月可多领取66元的低保金，农村低保家庭中的同类学生，平均而言，每人每月可多领取35元的低保金。

分类救助政策也的确为老年人带来了实惠。据民政部最低生活保障司对天津、河北、江苏、湖南、四川、青海6省、市、区的调查，低保对象中60岁以上的老年人平均每月可享受159元的低保补助，比全国低保月人均补助水平多 67元，高出72.8%。

不过，要解决中国低保人口中未成年人和老年人比重过高问题，治本之策是要重新审视中国的社会保障战略，由“收入再分配”模式逐步向“社会投资”模式转变。具体到贫困未成年人，大量研究表明，积极投资未成年人，不仅有助于他们以后阶段的就业，也可以使这些孩子在成人后优化他们的育儿之道，从而对后代产生良好影响，防止发生世代贫困。可行的对策包括：探索建立贫困未成年人基本生活保障制度；启动为所有未成年人设立“个人发展账户”的研究工作；支持和重建家庭，改善贫困儿童群体的成长环境；等等。

（四）必须制定应对物价上涨的措施

2007年以来，猪肉价格的上涨带动了基本生活必需品价格的全面上涨，据媒体报道：10月份，居民消费价格总水平比上年同月上涨6.5%，其中，城市上涨6.1%，农村上涨7.2%；而与老百姓生活密切相关的食品类价格比上年同月上涨17.6%，其中，粮食价格上涨6.7%，油脂价格上涨34.0%，肉禽及其制品价格上涨38.3%，猪肉价格上涨54.9%，鲜蛋价格上涨14.3%，鲜菜价格上涨29.9%。

物价上涨引起了公众极大的不安，而在生活上低保家庭肯定是其中受影响最大的群体。从某种意义上说，低保家庭的生活方式和消费行为是被政府按最低生活水准“计划”好了的，基本上没有回旋的余地。因此，他们有限的收入在物价全面上涨的形势下，显得格外脆弱。虽然民政部、财政部已经发文要给予贫困家庭肉价补贴，但从9月份已经发布的低保数据看，低保标准、月人均补差依旧，补贴在统计数据上还显示不出来。

近年来各方面的物价上涨对城市贫困家庭的影响都是不能忽视的，除了肉价上涨，还有粮油的涨价、服务价格（水、电、燃气、交通等）的提升，都给贫困家庭增添了莫大的生活压力。当然，好在这几年大多数城市的低保标准也在不断调整，城市贫困家庭的生活压力得到一些缓解。据预测，今后一段时间，市场价格，尤其是生活必需品的市场价格仍然是涨声依旧。由此可见，政府有关部门建立一个低保标准随物价变动而调整的工作机制是十分必要的。

一提到低保标准的调整，CPI似乎是一个可参考的标准。譬如，设计一个预警点，一旦CPI的上涨超过某个幅度，就启动调整机制。但是，CPI反映的物价状况，与市场上的真实情况、与公众的生活感受十分不一致，这也为很多专家学者所质疑和诟病。

如前所述，低保家庭的生活费用，从某种意义上说，是被政府所“计划”好的。根据《条例》的相关规定，低保标准须按照维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。所以，对低保家庭来说，几乎上述每一方面的物价上涨，对他们来说都是灾难性的。而这在CPI所代表的总的物价状况中，却不一定能表现出来。因为市场物价有升有降，总的一平衡，看起来上涨幅度并不大。但从近几年来的实际情况看，价格上升的商品，譬如食品价格、服务价格，都与贫困家庭的生活休戚相关；而价格下降的商品，常常与他们的生活方式与消费不搭界。所以，用 CPI，至少是完全用CPI的状况来对低保标准进行调整可能是不合适的。建议用《条例》规定的“衣、食、住费用”、“水电燃煤（燃气）费用”和“未成年人的义务教育费用”来专门建构一个与贫困家庭生活相关度更大的指标，以此来计算低保标准可能更适合。

现在很多城市都已经建立了低保标准的调整机制，譬如北京规定每年调整一次，广州规定每两年调整一次，这在常态下是可以的。但是，因为低保标准的调整与物价上涨比较，总是被动的、滞后的，要是出现非正常的状态，譬如这次肉价上涨，几乎在短短几个月间翻了一番，距离调整时间又有一段距离，这就需要有一个特别的应急机制。启动应急机制后，可以先不调整低保标准，而是给予专项补贴来应急。有时，物价上涨是临时性的，过了一段时间会回落，这就可以在到了规定的低保标准调整时间时将专项补贴消化掉；反之，则须考虑将专项补贴另外加进低保标准之中。

(作者：唐钧，中国社会科学院社会学研究所研究员；张时飞，中国社会科学院社会学研究所副研究员)