四　问题和讨论

在中国绝大部分地区，教育已经越过了极度短缺、贫困的状态，教育外部环境和硬件条件明显改善，教育问题正在从外部问题转向以内部问题为主，由硬件建设转为以软件的更新、提升为主。中国教育正面临一个历史性的转折点：从满足基本需要，到有可能追求好的教育、理想的教育。在这一背景下，长期为教育贫困所掩盖的各种教育自身的问题开始显露。但在关于什么是好的教育、理想的教育，以及在基本实现“普九”之后，如何确定下一阶段教育现代化的目标等方面，似乎还缺乏必要的共识。政府转型的问题也被强烈地提出。

（一）如何扩大教育公共服务

在许多已经实现普及九年义务教育的经济发达地区，所提出的实行12年免费教育的新目标，基本都是向上延伸，在高中阶段实行免费。与高中相比，学前教育、幼儿教育的重要性显然被极大地忽视了。幼儿教育是目前中国各级教育中最为薄弱的阶段。2005年，全国近6000万3～6岁的儿童，入园率仅为36.3%，在世界9个人口大国中，分别低于墨西哥和巴西39个和18个百分点，学前一年幼儿的入学率也只有六成多。2006年这一数据是42.5%。中国幼儿教育占公共教育经费的比重，一直在1.2%～1.3%的水平；这一比例在巴西是5.1%％，在墨西哥是8.9%，在泰国是16.4%。2001年国务院发布《中国儿童发展纲要（2001～2010年）》，确立了“适龄儿童基本能接受学前教育” 的教育目标，提出“国家制定相关法律法规和政策时要体现‘儿童优先’原则”。据目前的规划，2010年中国3～6岁儿童的入园率将达到55%，这显然与“适龄儿童基本能接受学前教育”的目标有较大距离。

事实上，扩大教育公共服务仍有许多方向，不仅是扶危济困，补助弱势人群。教育欠债和需要补偿的地方除了幼儿教育，还有职业教育、特殊教育、社会教育、社区教育等，好的公共政策应当是努力弥补那些“短板”，追求各类教育的均衡和协调发展。

（二）教师问题成为新的瓶颈

改善教育品质、提高教育质量的关键是教师问题。在农村义务教育经费保障机制初步建立之后，教师问题成为新的瓶颈。近年来农村小学教师的短缺，有深刻的体制性原因。由于过于追求教师队伍的高学历，“一刀切”地要求小学教师为大专学历，将三级师范教育改为两级，大范围取消了绝大多数主要以培养小学师资为目标的中等师范学校。但是，获得大专学历的毕业生很难流入农村小学，尤其是贫困地区条件艰苦的教学点。当前，解决农村地区教师短缺问题，主要靠一些短期措施，以解燃眉之急，如西部农村义务教育特殊岗位教师计划、西部志愿者计划、鼓励城市教师和大学生下乡服务等。关键是建立能够治本的长效机制，例如恢复师范生免费。目前只在6所重点大学实行的师范生免费政策，重心仍然过高。在更需要教师的西部省份实行师范生免费，是当地财政所难以承担的，需要进一步加强中央财政的转移支付。

同时，需要承认历史，面对现实，实事求是地解决代课教师问题。对代课教师采取一刀切和辞退的办法，不仅不适合当地的实际，而且是不公正和不人道的。重庆市一举解决代课教师的做法，值得重视和推广。对农村教师的培训也需要提到重要的议事日程上来。

（三）流动儿童的教育成为最突出的教育公平问题

在农村基本实现了免费义务教育之后，城市流动儿童的教育已经成为最为突出的教育公平问题。尽管国家已经确立了解决流动儿童接受义务教育“以流入地为主，以公办学校为主” 的原则，但仍然有相当多的流动儿童难以进入公办学校。2005年底，北京市打工子弟在公办中小学就读的比例为62%。上海市的这一比例2006年为50.7%。武汉市的这一比例2006年已达81.5%，可能是全国最高的。同时，打工子弟初中后的教育问题也已经出现。由于初中后教育不是义务教育，政府没有保障的责任；而且中等职业教育投入更大，费用更多，如何应对、解决已成为重大问题和难题。

造成农民工子女教育问题难以很好解决的制度性原因，是由于现行的城乡二元结构、户籍制度造成的割裂，使得农民工群体难以享受居住地政府的公共服务。这需要通过制度创新加以解决。关键是要突破目前以户籍为主的学校教育管理体制，建立以常住人口/居住地为依据的管理体制，从而为居住于本地区的非户籍人口（流动人口）提供公共服务，将农民工子女教育纳入地区教育事业发展总体规划，视为地方政府的本职工作，多种方式、多种渠道为农民工子弟提供教育机会。

（四）治理择校热的关键是治理“以权择校”

基础教育阶段严重的应试教育和择校热，凝固甚至加剧了客观存在的阶层差距。研究显示，不论在城市还是农村，高中教育的阶层分化现象都十分明显，中上阶层的子女更容易进入重点中学，而中下阶层的子女则更多分布于普通中学。

尽管各地正在对“教育产业化”政策进行清理，但总体而言，各地“小升初”乱相丛生、奥数热高烧不退，基础教育的气氛仍然很不正常。改革的难度在于它要破解的是地方政府和重点学校形成的特殊利益。少数名牌学校、明星学校，不仅可以通过“寻租”获取巨大的经济利益，而且也是教育利益集团的子女享受“优质教育资源”的近水楼台。重视解决“以权择校”的问题，是当前治理择校热的难点和核心问题。

（五）贯彻中共十七大精神，促进教育体制改革

总体而言，当前教育公共政策的转变还在查处问题、增加投入、改善资源配置这种比较外在的方面，亟待深入到机制和制度变革层面，尤其是政府转型和政府治理的层面中。

在当前强化政府公共服务职能、恢复教育的公益性的过程中，出现了政府在掌控更多的教育资源、承担起更多的公共服务财政责任的同时，行政权力也随之扩张的情况。这突出表现在两个方面：①强化行政权力和传统的政校关系，仍然是“教育局办学”，而没有按照教育现代化的方向，扩大学校自主权，提倡校长办学、教育家办学。②对民办教育的态度，许多地方在基本实现“普九”的目标之后，民办中小学不能享受“两免一补”等公共政策，难以享受与公办学校平等的待遇，出现明显的萎缩。

按照中共十七大精神，建设“公共服务型政府”的要求，政府扩大公共服务，并不意味着扩大行政权力；强化公共服务职能，并不意味着集中资源、强化行政控制；而是意味着建立服务导向，站在消费者的立场，对公共服务的结果进行评价和监控，即由“划桨手”改为“舵手”。同时，需要规范政府在市场经济环境中的行为，改变公共产品的提供方式，由直接提供服务，转变为以多种方式和途径满足社会需要，扩大公共服务的能力和改善公共服务的品质。通过体制的多样化、恢复学校的自主性和办学活力，提高教育公共服务的品质和效率，增加教育的选择性、丰富性。这一切，都有赖于启动和推进实质性的教育体制改革。

（作者：杨东平，北京理工大学教育科学研究所所长、教授，21世纪教育发展研究院院长，自然之友会长。主要研究方向为教育政策、教育公平、教育现代化理论等。）