摘要：本文从厦门“海沧PX项目”、北京六里屯垃圾发电项目引发的风波，介绍了开展规划环评的重要意义。分析、探讨我国规划环评进展缓慢的原因，如观念障碍、利益冲突，以及立法本身的不足等等，并提出了促进规划环评的建议。

关键词：环境影响评价 规划环评 环境污染

与以往单个建设项目的环境影响评价（环评）不同，“规划环评”主要是对规划区域的资源环境承载能力进行深入分析，对区域内各要素之间的相关关系和影响进行科学评价，提出应该采取的预防措施或者其他补救措施，使规划中各要素布局趋于合理，比例趋于合理，减少彼此间的干扰影响，最终为居民创造一个良好的生态环境。例如在一个区域规划中有高速路、有居住区、学校、工厂，“规划环评”要评价它们之间的位置是否合适，交通噪声是否会对居住区产生影响，工厂生产是否会对学校产生影响等等。因而，规划环评有别于其他环境法律，是将环境污染的末端治理变为源头防范，从源头上防止产生环境污染。

按照2003年9月1日实施的《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）的规定，土地利用规划，区域、流域、海域开发规划和10类专项规划都要进行环境影响评价。2005年，国家环保总局启动规划环评的时候，就宣布将尽快开展相应的立法准备和政策试点，争取早日将规划环评纳入法规程序。这个立法准备，指的就是《规划环评条例》。国家环保总局计划于2007年中推出这个条例。

但是，出乎人们意料，2007年11月3日，在北京召开的“战略环评在中国”国际研讨会上，国家环保总局副局长潘岳曝出内幕：《规划环评条例》这部两年前就已经开始起草的立法，由于各部门严重的职能交叉与一些地方短平快的业绩观，目前尚不能很快出台。他不得不向社会发出呼吁，希望各界支持条例出台。

2007年，厦门市海沧PX化工项目、北京六里屯垃圾焚烧项目等引发的群体性事件，凸显了由于对建设项目缺乏在规划层面的环境影响评价而导致的恶果。规划环评也正是伴随着这一起起典型事件，在步履维艰地向前推进。

一 城市规划失当酿成严重后果

在2007年，两个负面个案引起了极大轰动，并成为国家推动规划环评的标志性案例：厦门海沧PX化工项目、北京六里屯垃圾焚烧项目由于未做规划环评而盲目上马，招致公众强烈反对，引发严重群体性事件，并由此引发了一场场大讨论。

1厦门“海沧PX项目”风波

在2007年3月的全国政协会议上，中科院院士赵玉芬等105个政协委员联名签署《关于厦门海沧PX项目迁址建议的议案》引起了轰动。这个被称为“2007头号重点”的议案，直指2006年厦门市有史以来引进的最大投资项目——总投资额达108亿元的腾龙芒烃（厦门）有限公司的一个化工项目。按照投资方的设想，这个项目建成后，腾龙芒烃有望成为中国最大的PX生产企业，并为厦门市增加800亿元的工业产值。但是，因为这个项目所处位置敏感以及存在极高危险性，而引起了全国政协委员乃至厦门市民的极力反对。

据议案透露，“海沧PX项目”距离厦门市中心和国家级风景名胜区鼓浪屿均只有7公里，距离拥有5000名学生的厦门外国语学校和北师大厦门海沧附属学校仅4公里。不仅如此，项目5公里半径范围内的海沧区人口超过10万，居民区与厂区最近处不足1.5公里。而10公里半径范围内，覆盖了大部分九龙江河口区，整个厦门西海域及厦门本岛的1/5。项目的专用码头，就设在厦门海洋珍稀物种国家级自然保护区，该保护区的珍稀物种包括中华白海豚、白鹭、文昌鱼。《厦门百亿化工项目安危争议105委员提案要求迁址》，东方网，2007-03-16。“海沧PX项目”存在泄漏或爆炸隐患，一旦发生极端事故，或者是自然灾害，如台风、地震、海啸危及该项目安全，厦门百万人口将面临危险。2007年5月30日，厦门市正式宣布缓建“海沧PX项目”。6月1日，成千上万厦门市民走上街头，反对PX项目。

2007年6月7日，国家环保总局通过其政府网站向新闻界通报说，厦门市应立即对全区域进行规划环评。在通报中，国家环保总局副局长潘岳说，中国目前面临的环境污染问题大多是布局性和结构性问题，这源于在当初工业化和城市化快速发展时，较少在宏观决策和整体规划上考虑环境与资源因素。

厦门海沧PX项目就是典型的一例。海沧PX项目于2005年2月通过环评审批，就单个项目看是符合环保要求的。但事后国家环保总局却发现海沧工业区发展与海沧新城建设之间的矛盾日益突出。PX项目所在的海沧-嵩屿地区已形成化工石化工业项目集中的大型工业区，但该区域还在规划建设以居住为主要功能的海沧新城。这种矛盾的规划布局，使得单个看符合环保标准的项目却变成了高风险项目。为此，国家环保总局曾要求厦门市对海沧新市区与南部工业区进行规划环评，但当地政府进展缓慢，国家环保总局不得不对该区所有化工石化建设项目暂缓审批。

根据厦门市政府的要求，国家环保总局表示将组织有关专家推动厦门市全区域的规划环评，就厦门市的环境承载能力、城市发展定位、总体空间布局、生态功能分区等问题进行深入研究并提出综合性建议。如不符合规划环评要求，包括PX项目在内的重化工项目都将予以重新考虑。

2007年7月，中国环境科学院受厦门市政府委托，承担备受关注的“厦门市城市总体规划环境影响评价”工作。12月5日，《厦门市城市总体规划环境影响评价》完成专题报告，进入为期10天的“公众参与”阶段。12月13日和14日厦门市就PX项目举行了两场公众参与的座谈会，有99名市民代表参加，85％以上的代表反对PX项目继续兴建。1月上旬，当地政府顺应民意，作出了PX项目迁址建设的决定。