二 “规划环评”进展缓慢

1主推两年仍未摆脱“难”字

规划环评在2005年真正为政府部门所重视并主推。在当年召开的有关规划环评的绿色中国论坛上，国家环保总局副局长潘岳表示，规划不依法环评的历史将告结束；我国将在工业、农业、能源、城市建设、交通和林业等十个专项规划中大力开展不同层次的规划环评。潘岳：《建设项目规划不依法环评的历史将告结束》，2005年8月29日《法制日报》。

当时，对于推进规划环评的难度是有充分估计的。因为地区规划多是由国务院各有关部门及地方人民政府制订的；此外，还要面对缺乏系统的战略环评理论和技术方法等的技术难关，加之部门间的合作机制还没有建立起来，国内战略环评队伍比较薄弱等等，这些都是不得不面对的困难。

在这一背景下，如何依法进行规划环评，潘岳提出了五大措施：第一，确定处理原则。即对未列入专项规划且规划未经环境影响评价的项目，原则上不受理项目环评报告；规划未依法进行环评的，原则上暂缓受理项目环评报告；对于已开展规划环评的，规划内建设项目的环境影响评价工作可以依法在审批程序上和内容上予以简化。第二，尽快制订规划环评的管理细则。要明确环保部门在规划环评中的统一管理作用，对规划环评的经费、程序、内容、方法等问题予以全面规范，保证规划环评及其审查论证的有序开展，促使规划环评的结论在规划最后决策时能予以落实。第三，提高规划环评的整体水平。推荐一批从事宏观经济技术研究与规划编制的单位，作为规划环评编制单位。第四，提高规划环评中的公众参与能力。第五，选择一些发展和环保矛盾突出的省市开展规划环评试点。在规划环评完成之前，要暂缓、限制和停批有可能加重这些区域环境污染和生态破坏的某些行业建设项目。

然而，此后两年多的时间里，规划环评的推进非常缓慢，甚至很难举出一个略有影响的规划环评的成功范例，规划环评的开展仍然没有摆脱一个“难”字。据国家环保总局环评司有关负责人透露，在《环评法》实施后两年多的时间里，国家环保总局仅完成了《全国林纸一体化建设“十五”及2010年专项规划》这一项规划的环境影响评价。《五大因素掣肘规划环评步履维艰》，2006年2月14日《法制日报》。2006年2月，国家有关部门批准了二十多项规划，按照《环评法》规定，这些规划都应做规划环评，但实际上没有一项做了规划环评。

2规划环评进展缓慢的原因分析

规划环评的推进进展缓慢，既有观念、意识方面的原因，技术、手段方面的原因以及立法本身存在的不足和问题；最重要的，仍是利益冲突和掣肘。

建立规划环评制度的观念尚未建立

按照《环评法》的要求，所有政府机关、地方政府出台的长期、中期、短期规划都要经过环境影响评价，如果过不了这一关，规划就有不被通过的可能。而规划的编制部门基本都是政府或政府的决策部门。按照传统习惯，这些部门所制定的政策、法规、规划、计划何需环保部门来“指手画脚”？关键在于制订规划的政府及政府部门的观念仍没有转变，政府决策的科学化和民主化仍没有落实到实践中。

“未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案，审批机关不予审批。”虽然是《环评法》确定的法律原则。但在实际中，法律的这一规定却几乎是形同虚设。自从《环评法》实施以来，仅国家有关部门批准的规划就有近百项之多，真正做了规划环评没有多少。多数规划制作单位甚至不知道哪些规划要做环评以及怎么做环评。

规划环评遭遇利益冲突

规划环评的最大阻力来自地方政府，由于利益冲突，很多地区和部门对这项工作不支持，在实施过程中遇到来自地方政府阻力的情况时有发生，致使明明写入了法律条款的规定在现实中得不到执行，法律的规定变成了本本。潘岳坦言“规划环评所注重的长期利益、全局利益往往与有些部门和地方所追求的短期利益、局部利益相冲突，致使他们对这项工作不那么支持，甚至以种种理由逃避开展规划环评的责任。”潘岳在“战略环评在中国”国际研讨会上的演讲，2007年11月3日。

环保部门缺乏审批权限

规划环评的法律强制力严重欠缺。按照《环评法》规定，环保部门对于规划环评行使的是“审查权”而非“审批权”，虽是一字之差，但是两权之间的法律约束力及效力相差很大，审查的法律强制力大为弱化。

按照国务院的权属分工以及《环评法》的规定，国家环保总局是规划环评当然的审批机构。但依国家环保总局目前的地位，以及法律所赋予的权限，有哪一个部门能够痛痛快快地接受国家环保总局的“指点”？规划不经环保部门审批，环保部门又能奈何得了人家？

对于有人认为国家环保总局力促《规划环评条例》，真实目的在于扩权的说法，潘岳称目前国家环保总局尚不具有审批规划的权限。规划环评由具有资质的环评机构独立承担，由环保部门召集相关业务部门进行审查后提出意见，但最终是否采纳这些意见，审批与否，还是要取决于法定的规划审批机构——地市级以上政府或行业主管部门，如发改委、交通部等。他认为，即使条例颁布了，国家环保总局仍没有对规划的否决权。

规划环评立法本身存在的问题

规划环评立法本身存在一些不足和问题。环境法学界有一种说法，认为《环评法》是一部先天不足的法律。因为它缺乏具有可操作性的实施细则以及有威慑力的责任追究条款。尽管《环评法》对规划环评的编制、报批、审查等作出了原则规定，但是关于规划环评的程序、内容、方法等具体管理细则仍然不明确。尤其是《环评法》中监督职能缺失，责任条款软弱，对违法责任人的违法责任追究只有行政处分权。

参与《环评法》起草的中国政法大学教授王灿发表示，行政追究实际上很难兑现，因为规划的编制单位不是一级政府就是政府部门，而落实《环评法》规定的行政处分的法律责任也需要政府或者政府的监察部门实施，自己追究自己的责任，其难度可想而知。此外，还有行政处分对责任人的认定过于宽泛，法律依据和处罚标准缺乏明确规定等等。

此外，审批程序存在地方与中央倒挂的问题。按照《环评法》规定，地方规划环评不需要拿到国家层面来审查，但这些规划中往往又包含着一些国家重点建设项目；而重点建设项目的环境影响评价报告必须到国家环保部门来审批。这样就会出现规划环评通过了地方的审查，但是具体建设项目却没有通过国家审批的情况。一个规划两层审批，且两层之间不衔接，成为一个难点。

规划环评经费渠道不畅

政府部门的所有经费来自政府预算，而目前的政府预算中根本就没有“规划环评”这一科目。进行规划环评“钱从哪儿出”成为一个现实问题。如天津市环境保护科学研究院在全国率先探索进行的《天津市海河两岸综合开发》、《天津市城市总体规划》等规划环评项目，对天津的旧城改造、城市发展、产业发展战略等都提出了科学、长远的建设性意见，然而，从事这些规划环评的科研人员连工资都无法保证，所有项目经费只好由环科院自己垫资。