五 公众监督的进展

1依法落实环境影响评价制度

2007年4月12日，在北京奥林匹克公园东北角翠堤春晓社区北边20米处，突然建立起220千伏的高压线支撑塔，马上引起了不满。在建的工程是城北500千伏变电站至奥运村220千伏变电站输电线路，被列入北京市2006年重点建设项目，建成投运后将保障2008年北京奥运场馆及周边居民供电。在4月15日小区居民群情激奋的抗议之后，居委会才匆匆忙忙贴出一份所谓的“施工通知”，落款日期居然是4月14日。小区居民的恐慌，引起媒体的关注，产生较大的社会反响。居民并向污染受害者法律帮助中心求助，获得中心的帮助，向有关部门递交了《请求北京市环境保护局公开“奥运村220千伏送电工程环境影响报告表”的申请书》。这一纠纷最终以工程线路改线而结束。

调查中发现，这是一起由于缺乏公众参与而引发的事件。如此重大的建设项目的环境影响评价，竟然不以“环境影响评价报告书”，却以“环境影响评价报告表”的形式出现按照《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定，只有应当编制环境影响报告书的建设项目才适用公众参与。；而且并没有征求公众的意见。这也暴露了有关规定的不足，公众的参与权、监督权也需要有更明确的法律法规作为保证。为此，建议在环境影响评价的法规中增设：“对未执行公众参与的环境影响评价报告书，审批机关不予审批；对从事环评的单位在环境影响报告书，隐匿公众意见或对公众意见作虚假记录的，或建设单位对公众提出的合理意见不予采纳而开工建设，规定处以罚款等处罚措施。”只有这样才能体现法律威慑力，保证公众参与环评活动的贯彻实施。《行政程序法》、《公众参与环境保护办法》也应在适当的时机推出，并对公众的相关权利进行规定和保护。

2重视“协商解决”环境纠纷

从污染受害者法律中心支持的案件来看，受害者大多经过了向环保机关、政府机关反映的阶段，但没有妥善解决环境纠纷。中心或通过申请行政处理，或通过司法途径，解决这些环境纠纷，一些案件也因此得到妥善解决。但总体而言，胜诉率（或说妥善解决率）也仅有30%~40%的比例，以法律手段解决环境纠纷还要面临诸多困境。

针对环境纠纷不断的现实，应该明确规定将协商解决作为环境纠纷解决的基本方式之一；借鉴国外的做法，对公众参与环境立法、政策和环境纠纷在法律或法规中加以明确规定，保障环保NGO的发展，并以此提高公众参与环境纠纷解决的积极性；促进行政处理程序法制化。学习德国、日本和我国台湾地区的经验，制定专门的环境纠纷处理法，明确规定行政处理环境纠纷的机构、管辖和程序，使环境纠纷通过专门的环境纠纷处理机构得到及时、高效、和平的解决。其中，在环境纠纷的行政处理方面，应增加行政处理的具体种类，不仅保护行政调解、行政处理，同时增加行政机关组织的仲裁、谈判、座谈等多种形式。

3改变NGO注册难的状况

2007年4月，福建省屏南县的绿色之家由于其自然生态保护及村民生存环境的诉讼行动，荣获2007SEE·TNC生态奖第三名，却没想到在9月走进了自己“人生”的“终点”。

从2002年起，张长建开始了长达五年的“环境保卫战”，并组织了一起中国原告人数最多的环境诉讼案——1721名原告状告屏南县榕屏化工厂污染事件。此案件由中国政法大学污染受害者法律帮助中心提供法律帮助，环境维权公益诉讼行动取得了胜诉，赢得了社会认可。最高人民法院在总结五年来审判工作时，列举了十大环境保护案件，张长建等1721人诉屏南县榕屏化工厂赔偿案名列其中。

在打官司的过程中，这1721名原告成立了一个组织——屏南绿色之家。2007年9月26日，张长建拿到了榕屏化工厂的684178.2元赔偿款。三天后，屏南绿色之家被屏南县民政局取缔。原因是：屏南绿色之家未经登记，擅自以社团名义进行活动，违反《社会团体登记管理条例》第3条、第35条的规定。究其深层原因，NGO组织必须要挂靠一个行政主管机关的“双重管理体制”难辞其咎。屏南绿色之家并非不想登记注册，只因无法找到主管机关，而难于注册。

NGO注册难，并非屏南绿色之家一个组织所面对的现实。我国正在实现“小政府、大社会”为目标的政府转型，这种转型必然要求政府给予公众更大的活动空间。在《社会团体登记管理条例》、《民办事业单位登记管理条例》修订的过程中，应该考虑政府转型和建设公民社会的现状，对NGO采取鼓励的态度和措施，以方便更多的环保民间组织依法协助政府执法、监督企业守法，并监督政府执法。同时修改《环境保护法》、诉讼法等法律，允许NGO以合法身份参与环境公益诉讼，推动环境问题的解决和环境状况的改变。

(许可祝 宋万忠 祝芬 许可祝，中国政法大学副教授，环境资源法研究和服务中心副主任；宋万忠、祝芬：中国政法大学环境法研究生。)

本文摘自《中国环境的危机与转机（2008）》，由社会科学文献出版社授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载，否则将负法律责任。