─从「经济、社会及文化权利国际公约」谈起

壹、前言：

台湾现行劳动法规，其中仍有沿袭1930年10月28日国民政府所制定并于1932年11月1日开始施行的《团体协约法》，惟依当时社经情势所制定的劳动法规，并无法符合台湾现今社会的需要，且自1987年台湾解除戒严后，于政治、经济及社会各方面，皆呈现多元化发展，尤以民主发展最为突飞猛进，人民的自主意识大幅提升，因此，就劳工权益保障中之《工会法》、《团体协约法》及《劳资争议处理法》等「劳动三法」之立法与修法有相当大的进展，随后于2000年第一次政党轮替，新政府明确揭示「人权立国」之理念及政治价值，与台湾原住民族签订「新伙伴关系」协议，并对台湾原住民族劳动权利保障，于立法院三读通过《原住民族工作权保障法》。虽然这些理念与政治价值，在先进民主国家本来就是天经地义的事情，无须特别强调，但在台湾因久经威权统治之情况下，仍有一再强调之必要，即在第二次世界大战后的人权时代，人民所应享有的权利已不再只是《宪法》所保障的人民权利，也包括「国际人权法典」（International Bill of Rights）（其中最重要的是1948年制定的「世界人权宣言」，1966年「公民及政治权利国际公约」和「经济、社会及文化权利国际公约」）所保护的普世人权（注一）。现台湾有意将保障劳工权益之《工会法》、《团体协约法》及《劳资争议处理法》等「劳动三法」纳入新《宪法》中，以符立宪民主体制，落实成为真正有效的宪政秩序，并以保障与促进国民之自由与权利，作为政府立法、行政与司法的准绳（注二）。

贰、劳动权益思想之形成：

19世纪80年代，当时美国和欧洲的许多国家，逐步由资本主义发展到帝国主义阶段，为了刺激经济的高速发展，榨取更多的剩余价值，以维护这个高速运转的资本主义机器，资本家一切唯利是图，强调对「个人财产权」及「个人契约自由原则」之尊重，惟其无限上纲之结果，劳工不但未因交易自由、生产技术及制度之改良而获有利益，反而使资本家不断采取增加劳动时间和劳动强度的办法来残酷地剥削工人。他们用各种手段迫使工人每天工作长达12至16小时，产生许许多多劳工问题，甚至连劳工之生存权都受到威胁。有志之士发起社会改革，希望能破除如此不公不义之现象，因此有劳动权（团结权、团体协商权及争议权）之产生，强调劳工应团结一致形成一个有力组织，进而利用团体力量以集体协商与争议之手段来抗衡资本家，以保障劳工之集会结社之自由、工作权及生存权（注三）。

所以，从1884年开始，美国先进的工人组织通过决议，争取在1886年5月1日实行「八小时工作制」（注四）（即向资本家要求每日工作8小时，教育8小时，休息8小时之运动），该口号提出后，立即得到美国全国工人的热烈支持和响应，并且在芝加哥成立「8小时协会」。随后，于1886年5月1日，美国工人于芝加哥等城市举行大罢工，参加示威运动者达35万人，要求改善劳动条件，罢工工人遭到美国当局的血腥镇压，很多任务人遭杀害和逮捕。这场抗争震撼了整个美国，工人团结抗争的强大力量，迫使资本家接受了工人的要求，美国工人的这次大罢工取得了胜利。后来，「八小时协会」于1889年7月在法国巴黎召开第一次大会，通过「劳动法案」，决定采取同盟罢工及绝交为工人之抗争手段，且为了纪念美国工人于1886年5月1日争取「八小时工作制」所进行的大罢工，并鼓励各国工人争取「八小时工作制」，以改善劳动与生活条件，通过以每年5月1日为「国际劳动纪念日」。其后，每年5月1日，成为劳动界「三八制」运动成功之纪念日，世称「国际劳动节」，或「五一劳动节」，简称「劳动节」（注五）。

从此，越来越多的政治家认识到经由立法程序来维持劳资关系的重要性。无论是在经济平稳或萧条的时期，劳工和资本家的关系是一种互相依存、互相对抗而寻求双赢的关系，力量和利益必须在困难的协调下达到平衡，而政府必须在这样的平衡过程中起积极的作用。激烈罢工不再是工人和资本家对话的唯一手段，劳资对话开始从罢工示威现场转向谈判桌，即争取妥协，争取双赢，不仅是可能的，也是唯一对所有的人都有利的结果（注六）。

叁、劳动权之实质内涵：

一、劳动权之意义：

（一）完全劳动权：

凡居住于国内之国民，其主观上有劳动意思，客观上具有劳动能力者，即得对国家主动劳动机会，而获取适当报酬之权。此种见解，相当于将台湾《宪法》第15条工作权之保障范围定性为「社会权」之性质（使国民免于失业造成社会安全上之负担，甚可作为劳动三权之宪法基础）或「受益权」之性质（人民于失业之际，得请求国家予以适当就业机会，以维持其生存之权利）。

（二）限制劳动权：

在资本主义制度下，国民原则上只能自行寻求劳动机会，国家并无义务提供就业机会，只有当国民连最低生活水平都不能维持时，国家始须提供其维持生活必要之生活扶助。这种见解，则将台湾《宪法》第15条工作权之保障范围定性为「自由权」之性质，即人民拥有不受政府干预、侵犯的自由工作空间。事实上，国家不可能提供完全劳动权，因为国家资源有限性，仅能退而提供限定劳动权（注七）。

二、劳动权之内涵：

一般通说认为劳动权系采团结权（right of coalition，指工会组织权，以强化团体协商之能力与确立当事人资格）、团体协商权（collective bargaining，指团体交涉权，为劳动三权之中心权）及争议权（right of disputes，如罢工权，为唤醒资方重回团体协商）等劳动三权之分类，形成所谓「劳动基本权」，即「国家应积极保障在现实资本主义社会中经济、社会地位居于弱势的劳动者，能藉团结实力，站在与雇用者（也就是资方）对等的交涉地位上，以实现实质的契约自由原则，并获得人性尊严保障的最基本之手段性权利。」（注八）。

（一）团结权：

所谓团结权，是指劳工为了维持及改善适当的劳动条件，并以进行团体交涉为主要目的，而组织或加入工会的权利。劳工唯有团结起来，才能与雇主立于对等的地位进行交涉，因此工会组织权（团结权）可说是最基本的「劳动基本权」（注九）。由于个别劳工与雇主进行交涉，地位极为不利，必须组成团体，才能拥有与雇主对等的地位与力量（注十），故团结权，乃劳动者为保障经济权益、改善劳动条件或增进共同利益为目的所成立，并透过集体的方式劳雇双方共同规范劳动生活以促进劳资和谐（注十一）。

（二）团体协商权：

系指劳工藉团结权组成之工会，与雇主或雇主团体协商有关劳动条件及相关事项，并缔结团体协约之权利。此项权利在劳动三权的结构最为重要，因为它促使劳工组织能与雇主对等协商，以改善工作条件，提升经济地位（注十二）。其积极价值，在于增加劳雇双方彼此间的沟通与了解，一方面劳方表达员工的希望与建议；另一方面雇主亦可充分说明自身的立场与想法（注十三）。其范围主要分为三大议题：经济性议题大致为薪资、福利及工时等项，系针对员工经济保护的保障；制度性议题系协商过程中某些议题可能会涉及双方当事人管理上的需求，如工会安全条款、工会的权利义务、管理权、共同决定等；行政性议题，譬如以服务年资作为人事措施的依据、工作纪律、安全卫生、技术变革等可能都会影响行政效率及双方的经济地位（注十四）。

（三）争议权：

系指工会在与雇主协商时，有进行争议行为之权利。争议行为是一种抗争行为，其行使之目的在向雇主施压，以确保协商地位之对等（注十五）。即当劳雇双方在集体协商过程产生争议时，经由劳雇双方共同制定或政府单方制定的规则，其中解决方式可包括和解、调解、仲裁，甚至是抗议行为的怠工或罢工（注十六）。

肆、劳工权益保障在台湾之发展：

一、劳动三权发展之近况：

台湾包括台、澎、金、马地区的目前总人口已经有2300万，而其中的劳动人口据官方统计大约在800余万之间，惟当前台湾的工会会员数仅300多万，仅约劳动总人口的三分之一，参照中国人权协会「２００５年台湾劳动人权指标调查报告」指出，除了「劳工组工会，有不受政府干涉的自主权力」这一项分数略有进步外，其余全都比去年退步。尤以「工会行使与雇主集体协商的权利」、「工会争议权应予保障」、「劳资争议发生时，政府依法执行处理」等三项退步最大。其中，「劳资争议发生时，政府依法执行处理的状况」的退步，反映当工人及工会面临雇主不当行为，转向政府求援时，政府未能积极处置的不满情绪。事实上，劳工最痛苦莫过于，遭遇不当劳动行为时，明明雇主已公然违反现行法令，但由于政府机关的消极不作为，致使劳方的权益频遭践踏。从而，「劳动三法」虽法令不完备，但执行面及落实面的问题更甚于法制面的问题，即便《工会法》有规定若干保障劳方团结、协商与争议的权利，但法制面与现实面脱节太远，雇主不尊重劳方集体协商的权利、劳方行使争议权的保障缺乏，以及政府在劳资争议发生时，未能依法执行，因此劳工团结三权，显然除了修法的期待外，政府执法的态度与立场也有极大改善的空间（注十七）。

二、台湾原住民族就业政策：

台湾原住民族劳工权之法制化，系于2001年10月31日通过《原住民族工作权保障法》，该法第1条、第2条分别规定：「为促进原住民就业，保障原住民工作权及经济生活，特制定本法。本法未规定者，适用其它法律之规定。」、「本法之保障对象为具有原住民身分者。」，其余内容包含：第二章比例进用原则，各级政府机关、公立学校及公营事业机构，除位于澎湖、金门、连江县外，其雇用下列人员之总额，每满一百人应有原住民一人；第三章原住民合作社，政府应依原住民群体工作习性，辅导原住民设立各种性质之原住民合作社，以开发各项工作机会；第四章公共工程及政府采购之保障，依《政府采购法》得标之厂商，于国内员工总人数逾一百人者，应于履约期间雇用原住民，其人数不得低于总人数百分之一。得标厂商进用原住民人数未达第一项标准者，应向原住民族综合发展基金之就业基金缴纳代金；第五章促进就业，政府应鼓励公、民营机构办理原住民就业服务，提供就业咨询、职场咨询、就业媒合及生活辅导；第六章劳资争议与救济，原住民劳资争议依据劳资争议处理法规定办理，但劳资权利事项与调整事项之争议，劳方当事人有三分之一以上为原住民时，有关劳工主管机关及本法各级主管机关指派具有原住民身分之调解委员或仲裁委员。由此，原住民族劳工权利保障已有明确法律依据。

其后于2003年7月23日公布施行的《自由贸易港区设置管理条例》第12条规定：「自由港区事业，雇用外国劳工之工资，应依劳动基准法基本工资限制之规定办理。自由港区事业，雇用劳工总人数中，应雇用百分之五具有原住民身分者。自由港区事业，未依前项规定足额雇用者，应依差额之人数乘以每月基本工资，定期向各目的事业主管机关设立之就业基金专户缴纳差额补助费。」，也是延续《原住民族工作权保障法》和《政府采购法》规定之精神，且进一步规定整个自由港区事业的劳工总人数中，应雇用具有原住民身分者从百分之一提升到百分之五；并明确就未依规定足额雇用者，要依差额之人数乘以每月基本工资，定期向各目的事业主管机关缴纳就业代金，使台湾原住民族劳动权利，获得制度性保障。

为促进原住民就业，保障原住民工作权及经济生活，特制定本法。本法未规定者，三、劳动三权发展之困境：

（一）关于不当劳动行为：

目前台湾劳工就发起工会组织、加入工会、参加所属工会之活动或担任工会职务与雇主协商或提起争议等行为，常遭受雇主以拒绝雇用、解雇、降调、减薪或为其它不利之待遇，惟依现行「劳动三法」，劳工仅能循调解、仲裁等方式救济，但实务上，因调解无强制性，仲裁则因系权利事项而不得为之，最后仅能诉诸司法诉讼程序寻求救济途径，但因诉讼程序繁琐复杂，往往旷日费时、且所费不赀，对于经济上处于弱势之劳工实属缓不济急，且对劳工行使劳动三权之保障亦有不足（注十八）。

（二）关于争议行为之合理规范：

台湾《工会法》第26条第1项规定：「劳资或雇佣间之争议，非经过调解程序无效后，会员大会以无记名投票经全体会员过半数之同意，不得宣告罢工。」，即工会如欲罢工，需先召开会员大会以无记名投票方式争得劳工同意，惟实务上，会员大会能否顺利召开即有疑问，更遑论能否经全体会员过半数之同意，最后，往往因雇主压迫而无法进行。且台湾《工会法》第26条第2项又规定：「工会于罢工时，不得妨害公共秩序之安宁，及加危害于他人之生命财产及身体自由。」，就实务而言，工会之合法罢工活动，常因罢工劳工情绪激昂，导致有脱序行为产生，而不免妨害公共秩序之安宁，甚或加损害于他人之生命财产及身体自由，而易于触犯台湾《刑法》妨害秩序罪、伤害罪等相关规定之虞（注十九）。

（三）关于强化民间团体调解、仲裁：

由于劳工行政机关人力有限，为求劳资争议之迅速处理，以符劳资双方最大利益，实务上，有相当多劳资争议，系交由民间团体进行调处，因民间团体有较多人力、时间来处理此类争议，惟台湾现行《劳资争议处理法》并未明订民间团体调处之效力，致调解结果倘一方不履行义务时，他方无法据以向该管法院声请裁定强制执行，进而影响劳资争议处理之效益（注二十）。

（四）关于台湾现行《工会法》的困境：

2004年某县产业总工会理事长因为参加上级工会之会务活动，却惨遭雇主解雇之劳资争议案件，因此衍生参加上级工会之会务活动是否属于工会会务之问题？雇主违反台湾《工会法》第35条第2项规定得给予公假，却径予违法解雇，工会理、监事如何救济之问题？凡此种种问题，对从事工会运动者而言，其所带来的震撼及冲击，虽令人无法释怀，但相同事件却日复一日地在台湾发生。归根究柢，主要是台湾现行《工会法》的立法架构是1929年时的军政时期产物，造成台湾现行《工会法》以下不合时宜之处：（注二十一）

1、台湾《工会法》第22条第2项规定：「前项入会费，每人不得超过其入会时两日工资之所得。经常会费不得超过各该会员一月收入百分之二。特别基金、临时募集金之征收，均应经会员大会或代表大会之议决，并报主管机关备查。政府补助金，以补助县 (市) 以上总工会为限，并应分别列入国家、地方预算。」，基于「工会自主原则」，每个工会均可于章程中明定其会员之入会费及经常会费，但是上开收费之限制，却阻碍工会自主性及经费自主运用的空间，造成工会代表性无法完全普及，削减工会之功能。

2、工会理、监事为办理工会本身会务或参加上级工会之会务活动，雇主应如何给予会务假？依台湾《工会法》第35条第2项规定，办理工会本身会务只须提出具体事证即可，惟参加上级工会之会务活动因属特殊情形，应由劳资双方协商。但是基于劳资双方不对等之地位，无法平等协议磋商，且会务假为公假，雇主必须给薪，造成工会理、监事参加上级工会之会务活动，雇主通常不会同意给予会务假，因此，上级工会之会务活动，效果通常不如预期。

3、依台湾《工会法》第35条第1项规定：「雇主或其代理人，不得因工人担任工会职务，拒绝雇用或解雇及为其它不利之待遇。」，雇主或其代理人如有违反者，依同法第57条规定，除其行为触犯台湾《刑法》者，仍依台湾《刑法》处断外，并得依法科处行政罚锾。但由于现行法并无规定行政罚锾额度，原则上不得予以处罚，否则有违反「罪刑法定主义」之嫌。因此工会干部及工会筹组发起人如果遭受雇主或其代理人的恶意解雇或不利待遇时，实质上，行政机关却无法实时涉入，依法对雇主或其代理人科处行政罚锾，造成诸如大同工会白正宪理事长之案例，经过八年的长期诉讼救济后，才获得公平合理的待遇，可是八年缠讼后才得到迟来的正义，对一个劳工而言，是否公平？是否有实益？

（五）小结：

因此，针对这部七十余年来不合时宜的《工会法》，台湾「行政院劳工委员会」（以下简称劳委会）为了因应时代潮流及符合各业劳工的实际需求，所以大幅度的修正《工会法》，以突破现行「劳动三法」对劳工权益保障不足之处。

四、劳动三权发展之突破：

依台湾劳委会所完成《工会法》、《团体协约法》及《劳资争议处理法》的「劳动三法」修正草案，对上开困境提供以下解决：

（一）关于不当劳动行为部分：

台湾集体劳资关系因为工会组织不够普遍，集体劳资关系尚不发达，为期劳资关系正常发展，对于劳资双方之不当劳动行为，爰参考外国立法例，增设裁决制度，并明定争议当事人一方即得向主管机关申请裁决。且《劳资争议处理法》修正草案第39条第1项规定：「主管机关应于接到裁决申请书之日起七日内，召开劳资争议裁决委员会处理之。」，可迅速且有效判断不当劳动行为，并依《工会法》修正草案第40条后半段规定：「雇主或代表雇主行使管理权之人违反第三十三条规定，经依劳资争议处理法之裁决认定者，处新台币五万元以上十五万元以下罚锾。」，予以一定程度之裁罚，将有效吓阻雇主行使不当劳动行为之动机（注二十二）。

另外，台湾《劳资争议处理法》修正草案第8条第1项、第2项、第22条第1项分别规定：「劳资争议当事人申请调解时，应向直辖市或县（市）主管机关提出调解申请书，并选定调解委员。」、「权利事项劳资争议之当事人为劳工者，得委任其所属工会申请调解。」、「劳资争议调解不成立者，争议当事人双方得向直辖市或县（市）主管机关提出仲裁申请书，并选定仲裁委员。」，明订权利事项劳资争议及不当劳动行为之争议均得循仲裁方式处理（注二十三）。

（二）关于争议行为之合理规范部分：

按台湾《劳资争议处理法》修正草案第48条第3项后半段规定：「劳资争议行为之劳方当事人，以工会为限。工会非经全体会员以直接、无记名投票过半数同意，不得罢工。」，已将罢工程序简化为会员投票议决即可，毋需召开会员大会，此将有助于工会行使罢工权。又台湾《劳资争议处理法》修正草案第49条第1项规定：「争议行为应依和平理性之方式为之，不得有强暴、胁迫或其它不正当之行为。」，明订争议行为不得以暴力为之，避免工会之合法罢工行为动辄有触法之虞（注二十四）。

（三）关于强化民间团体调解、仲裁部分：

台湾《劳资争议处理法》修正草案第60条第1项规定：「团体协约中约定或争议事件发生后经当事人双方协议，将劳资争议事件交由其合意之机构或民间团体设立之调解、仲裁机构，其调解成立纪录或仲裁书经报请主管机关备查者，与依本法所成立之调解或仲裁有同一效力。」，即劳资争议可交由民间团体所设立之调解、仲裁机构处理，其调解成立纪录报请主管机关备查者，与依本法所成立之调解有同一效力，将有助于劳工向民间团体寻求争议之调解（注二十五）。

（四）关于台湾《工会法》修正草案部分：

1、工会会务自主化：台湾《工会法》修正草案第10条明定由工会自行订定工会会员资格、停权、复权、工会组织架构、职员之选举、罢免、经费来源、基金之设立及管理、财产之处分等，均由工会于章程自行订定，并由其自主管理。

2、企业工会理、监事会务假明确保障：台湾《工会法》修正草案第32条规定：「工会之理事、监事于工作时间内有办理会务之必要者，得请假办理会务，请假期间工资照给；其请假时数，由劳资双方约定。未依前项规定约定请假时数者，企业工会理事长之请假时数，平均每周不得超过法定工作时数之二分之一，其它理事、监事每人每月不得超过五十小时。」，明定工会理事长、理事、监事及企业工会理事长或其它理事、监事时，于法律中明定其会务假基本时数之保障，并明定请假期间工资照给，某县产业总工会理事长因参加上级工会之会务活动，却惨遭雇主解雇之劳资争议案件，将不再发生。

3、不当劳动行为之禁止：对于妨碍劳工发起、加入工会、参加工会活动、进行协商、担任工会职务等行为，于台湾《工会法》修正草案第33条明确规定：「雇主或代表雇主行使管理权之人，不得有下列行为：一、因劳工发起工会组织、加入工会、参加所属工会之活动或担任工会职务，而拒绝雇用、解雇、降调、减薪或为其它不利之待遇。二、对于劳工以不加入工会或担任工会职务为雇用条件。三、因劳工提出团体协商之要求、担任团体协商职务或签约代表，而拒绝雇用、解雇、降调、减薪或为其它不利之待遇。四、因劳工参加劳资争议而解雇、降调、减薪或为其它不利之待遇。五、无正当理由拒绝工会理事、监事或会务人员进入事业单位办理工会会务。六、妨碍或限制工会之成立、组织或活动。」，同时配合台湾《劳资争议处理法》修正草案第36条至第46条就裁决机制的设置，使工会干部或工会发起人如遭受不当劳动行为时，即可依裁决机制迅速获得救济（注二十六）。

（四）小结：

虽然台湾劳工权益有上述问题，但台湾劳工行政事务的主管机关劳委会，对于劳工权益之维护仍不遗余力，举凡健全工会组织，改善劳工生活，保障劳工权益，增进劳工福利，举办劳工保险，及实现劳工参政等各种措施皆已获致成效。对于劳工的职业教育及外劳政策等事项，也随着社会的变迁而有所调整及改善。然而，当前台湾社会正面临严重的劳动就业危机﹐且台湾的工会组织显然并未尽到反映劳工问题的责任﹐更未能使劳工运动作为推动社会改革的动力﹐为扭正工会运动沦为政治操作之工具﹐藉「国际劳动节」伸张反压迫﹑反剥削的民主精神﹐以符合保障劳工权益的社会性意义（注二十七）。

伍、「经济、社会及文化权利国际公约」在台湾实施之情形：

一、台湾就「经济、社会及文化权利国际公约」之参与：

台湾于1967年签署「经济、社会及文化权利国际公约」与「公民及政治权利国际公约」等公约，但到1971年退出联合国之前并未批准，其后台湾代表就无法出席1993年「世界人权大会」 （ World Conference on Human Rights），亦无法参与讨论或签署根据「联合国宪章」制定的其它重要国际人权公约。虽然台湾现已退出联合国，但经签署或签署且批准的国际公约对台湾仍有拘束力，以彰显台湾对于国际人权的维护做出积极之贡献。即台湾不能自绝于世界人权的潮流之外，应遵守包括「世界人权宣言」、「公民及政治权利国际公约」、「经济、社会及文化权利国际公约」，将台湾重新纳入国际人权体系。

再者，2002年12月31日立法院虽三读通过批准联合国「公民与政治权利国际公约」及「经济社会与文化权利国际公约」的条约案，但立法院民进党党团对立法院在批准「公民与政治权利国际公约」时，附加「联合国在实践上仅承认殖民地、托管地及非自治领土的人民始享有民族自决权，且行使民族自决权需先获得联合国大会与其相关机构的认定与支持，…中华民国早为主权独立国家，无需再行使民族自决权」保留关于人民自决权的规定深表不满，遂对此依《立法院议事规则》第40条规定提出复议，而复议案迄今尚未讨论，也导致这两项国际人权公约迟迟未生效，而无法完成国际人权法典国内法化，这二个重要的国际人权公约一但发生国内法之效力，对于台湾《宪法》基本权利保障体系的「补充价值」，以及大法官违宪审查基准之直接影响，皆能发挥人权保障之立即帮助（注二十八）。

二、台湾就「经济、社会及文化权利国际公约」之落实：

（一）自决权：

「经济、社会及文化权利国际公约」规定：「所有人民都有自决权，他们凭这种权利自由决定他们的政治地位，并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展。」全民公决或公民投票是人民实行自决权的重要形式，台湾于2005年6月10日之第7次修宪，《宪法》增修条文第1条及第12条规定《宪法》之修正须经公民复决，符合自决权之精神。且依2003年12月31日公布施行之《公民投票法》第1条、第2条规定：「依据宪法主权在民之原则，为确保国民直接民权之行使，特制定本法。本法未规定者，适用其它法律之规定。」、「本法所称公民投票，包括全国性及地方性公民投票。全国性公民投票适用事项如下：一、法律之复决。二、立法原则之创制。三、重大政策之创制或复决。四、宪法修正案之复决。地方性公民投票适用事项如下：一、地方自治法规之复决。二、地方自治法规立法原则之创制。三、地方自治事项重大政策之创制或复决。预算、租税、投资、薪俸及人事事项不得作为公民投票之提案。公民投票事项之认定，由公民投票审议委员会 (以下简称审议委员会) 为之。」可知，为弥补「代议政治」的缺失，在政府及代议机关不能真正符合民意时，使作为国家主权者的台湾国民全体，能通过公民总投票的方式，真正地共同表达其总意志，进而自由谋求其经济、社会和文化的发展。

（二）工作权与公平与良好的工作条件权：

「经济、社会及文化权利国际公约」第6条、第7条规定，人人享有工作权，包括应有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生之权利；接受技术和职业指导和训练之权利；享受公正和良好工作条件之权利；享有公平工资和同工同酬之权利；劳动者家庭生活得以保障之权利；享受休息闲暇之权利；享受合理限制工作时间及定期给薪休假和公共假日报酬之权利（注二十九）。

台湾《宪法》第15条工作权之保障范围，有认仅具「自由权」之性质，即人民拥有不受政府干预、侵犯的自由工作空间。亦有认其具有「社会权」之性质，使国民免于失业造成社会安全上之负担，甚至可作为劳动三权之《宪法》基础。更有认具有「受益权」之性质，人民于失业之际，请求国家予以适当就业机会，以维持其生存之权利。惟依台湾司法院大法官解释第404号意旨，认为人民得自由选择工作及职业，以维持其生计，似乎偏向认为系「自由权」之性质。况且，工作权亦非属于普遍性人权，其限制有：增进公共利益之必要者，得以法律为适当之限制，如医师应具备医师执照，才能对病患从事医疗行为，藉以保障病患的就诊权利；工作自由不能损害公共利益，如人民并无制造毒品、枪炮弹药之自由；工作自由不能妨害国家特许事业，如未经法律许可之公用事业等限制（注三十）。

（三）组织和参加工会的权利：

「经济、社会及文化权利国际公约」第8条规定，人人有权组织工会并参加他所选择的工会；工会有权建立全国性的协会或联合会，有权组织或参加国际工会组织；工会有权自由地进行工作；劳动者个人和工会有权进行罢工。这些权利概括来说，就是「团结权」（自由组织和参加团体，如工会的权利）、「团体交涉权」和「团体行动权」（注三十一）。台湾则有「劳动三法」：《工会法》、《团体协约法》、《劳资争议处理法》，以保障劳工之最低劳动基准，即行使「劳动三权」：团结权、团体协商权及争议权。劳工组织工会（团结权）是为了和资方进行团体协商（团体协商权），以确保自身权益，并以怠工、罢工等行为（争议权）来确保团结权与协商权之实践，所以，基本上符合上开公约之要求。

惟国际自由工联(ICFTU) 报告指出，虽台湾法律保障劳工加入工会的权利，但仍有许多限制影响到劳工的权利，诸如台湾《集会游行法》虽提供集会游行的权利，却有许多限制集会游行施行之规定，使得合法的游行难以被举行。况且，因为台湾《工会法》规定缺乏直接对付雇主的罚则，导致雇主已习惯在没有合理原因下，解雇工会理、监事﹔此外，即使台湾法律承认集体谈判，却并非强制性，因此很少工人被涵盖在集体协议内，政府甚至能直接干涉工会内的事务。台湾《集会游行法》对集会游行权利行使的限制，进一步伤害了劳工的集体谈判，且政府更有意修改《工会法》，以减少劳工集会游行的权利。报告最后建议，政府应经由修改《工会法》保证普世劳工权利，并将组织工会的权利扩至所有劳工；对歧视工会领袖及工会成员应实施适当罚则；应撤消预备送交立法院进一步限制集会游行权利的建议﹔由扩大示威权的立法取代且适用所有的行业及劳工；避免干涉工会内部事务及扩大集体协议涵盖的范围；强化社会对话及鼓励雇主与工会间的合作等（注三十二）。

台湾《工会法》修正草案，已针对雇主在没有合理原因下，解雇工会理、监事时，予以一定程度之裁罚，将有效吓阻雇主行使不当劳动行为之动机。且在工会会务自主化方面，已明定由工会自行订定工会会员资格、停权、复权、工会组织架构、职员之选举、罢免、经费来源、基金之设立及管理、财产之处分等，均由工会于章程自行订定，并由其自主管理。另就不当劳动行为之禁止部分，对于妨碍劳工发起、加入工会、参加工会活动、进行协商、担任工会职务等不当劳动行为时，即可依裁决机制迅速获得救济，显见国际自由工联报告所述情形，正经由修法程序而得获解决。

（四）社会保障权：

「经济、社会及文化权利国际公约」第9条规定，人人有权享受社会保障，包括社会保险。而台湾《宪法》第155条第1项、第157分别规定：「国家为谋社会福利，应实施社会保险制度。」、「国家为增进民族健康，应普遍推行卫生保健事业及公医制度。」且司法院大法官解释第472号亦指出：「…对于无力缴纳保费者，国家应给予适当之救助，不得径行拒绝给付，以符宪法推行全民健康保险，保障老弱残废、无力生活人民之旨趣…」，且认原依法参加公、劳、农保之人员，亦须加入全民健康保险。现台湾《全民健康保险法》第1条规定：「为增进全体国民健康，办理全民健康保险 (以下简称本保险) ，以提供医疗保健服务，特制定本法…」，系国家为实现上开《宪法》规定，所实施之社会保险制度，使全民毫无遗漏地受到全民健康保险之保障，避免弱势民众沦为二等公民。且《就业保险法》第16条亦有就失业劳工为规定：「失业给付之发放，依下列规定办理：一 失业给付每月按申请人离职办理本保险退保之当月起前六个月平均月投保薪资百分之六十发给，最长发给六个月。领满六个月失业给付者，本保险年资应重行起算。二 受领失业给付未满六个月再参加本保险后非自愿离职，得依规定申领失业给付。但合并原已领取之失业给付月数及依第十八条规定领取之提早就业奖助津贴，以发给六个月为限；合计领满六个月失业给付者，本保险年资应重行起算。依前项规定领满六个月失业给付者，自领满之日起二年内再次请领失业给付，其失业给付以发给三个月为限。领满三个月失业给付者，本保险年资应重行起算。」，皆符合前开公约人人有权享受社会保障之意旨。

（五）家庭生活权：

「经济、社会及文化权利国际公约」第10条规定，家庭、母亲、儿童和少年受广泛保护和协助权。台湾《宪法》第156条规定：「国家为奠定民族生存发展之基础，应保护母性，并实施妇女、儿童福利政策。」，由于妇女是整个家庭之盘石，妇女若能得到完善的保障，家庭生活之幸福必可期待。因此，台湾积极藉由各种妇女政策来保障妇女的基本权益，于1997年正式成立「行政院妇女权益促进委员会」，完成许多重要政策，如：「跨世纪妇女政策蓝图」、「妇女教育政策」、「妇女劳动政策」、「妇女健康政策」等等，有效提升妇女之权益与保障（注三十三）。在立法上，有《性侵害犯罪防治法》、《家庭暴力防治法》、《两性工作平等法》、《性别平等教育法》、《性骚扰防治法》等法案之研议，并且在这几年来陆续完成立法。首先，于1997年1月22日公布《性侵害犯罪防治法》，其目的为防治性侵害犯罪及保护被害人权益。次1998年6月 24日又公布《家庭暴力防治法》，以促进家庭和谐，防治家庭暴力行为及保护被害人权益；随后，2002年1月16日公布《两性工作平等法》，为保障两性工作权之平等，贯彻《宪法》消除性别歧视、促进两性地位实质平等之精神。紧接着，于2004年6月23日公布《性别平等教育法》，该法目的在促进性别地位之实质平等，消除性别歧视，维护人格尊严，厚植并建立性别平等之教育资源与环境。最后，2005年2月5日公布《性骚扰防治法》并于2006年2月5日正式实施，其目的则在防治性骚扰行为及保护被害人权益。虽有上开法律来保障妇女权益，但暴力对妇女的影响却是无远弗届，举凡在工作、教育、政治参与、家庭、学校各方面，直接的性别暴力、家庭暴力、性侵害、性骚扰、自伤伤人等行为，更需要有更多政府机关、民间团体与个人以实际的行动来协助妇女远离暴力及预防暴力产生。台湾不能仅因完成上述立法就以此自满，如何落实法律使男女平等并消除歧视，让性别不再扭曲才是真谛，也才能真正发挥保障妇女权益之功效（注三十四）。目前，全球各政府几乎都已经签署「反对一切歧视妇女的公约」（CEDAW），台湾也应尽速签署「反对一切歧视妇女的公约」，俾符公约广泛保护和协助家庭、母亲、儿童和少年之精神。

（六）适当生活水平权：

「经济、社会及文化权利国际公约」第11条规定，适当生活水平权、取得足够食物的权利、适足住房的权利、免予饥饿的权利等（注三十五）。按「为照顾低收入及救助遭受急难或灾害者，并协助其自立，特制定本法。」、「生活扶助以现金给付为原则。但因实际需要，得委托适当之社会救助机构、社会福利机构或其它家庭予以收容。」、「低收入户参加全民健康保险之保险费，由中央及直辖市、县 (市) 主管机关编列预算补助。」及「人民遭受水、火、风、雹、旱、地震及其它灾害，致损害重大，影响生活者，予以灾害救助。」《社会救助法》第1条、第11条第1项、第19条及第25条等，分别着有明文。显见台湾就低收入户、遭受急难或灾害者，分别提供生活扶助、医疗补助、急难救助及灾害救助等社会救助，以维持全体国民最基本的人性尊严。

（七）健康权：

「经济、社会及文化权利国际公约」第12条规定，享有能达到的最高体质和心理健康标准的权利。台湾《民法》第18条规定第1项规定：「人格权受侵害时，得请求法院除去其侵害；受有侵害之虞时，得请求防止之。」而人格权包括健康权在内，从《民法》第195条第1项明白揭示「健康」可以得知。再者，依台湾《宪法》第22条基本权保障之概括条款规定，凡人民之其它自由及权利，不妨害社会秩序公共利益者，均受《宪法》之保障。人民之身体健康权，并不妨害社会秩序公共利益者，且对个人人格存续与发展有重要关连，应属台湾《宪法》第22条规定所涵摄保障之基本人权。

（八）受教育权：

「经济、社会及文化权利国际公约」第13条、第14条规定，其主要内容涉及：初等教育应属义务性质并一律免费；各种形式的中等教育，包括中等技术和职业教育，应以一切适当方法，普遍设立，并对一切人开放，特别要逐渐做到免费；高等教育应当根据成绩，以一切适当方法，并对一切人平等开放，特别要逐渐做到免费；对那些未受到或未完成初等教育的人的基础教育，应尽可能加以鼓励或推进；各级学校的制度，应积极加以发展；适当的奖学金制度，应予设置；教员的物质条件，应不断加以改善；父母应当尊重子女选择宗教教育和道德教育的权利等等。台湾《宪法》第21条规定：「人民有受国民教育之权利与义务。」，且在同法第159条规定：「国民受教育之机会，一律平等。」；第160条规定：「六岁至十二岁之学龄儿童，一律受基本教育，免纳学费。其贫苦者，由政府供给书籍。已逾学龄未受基本教育之国民，一律受补习教育，免纳学费，其书籍亦由政府供给。」；第161条规定：「各级政府应广设奖学金名额，以扶助学行俱优无力升学之学生。」；第167条规定：「国家对于左列事业或个人，予以奖励或补助：一　国内私人经营之教育事业成绩优良者。二　侨居国外国民之教育事业成绩优良者。三　于学术或技术有发明者。四　从事教育久于其职而成绩优良者。」，惟查，台湾教育亦有诸多缺失，如升学主义作祟、重智育轻德育、城乡教育资源分配不均等问题。综上，台湾《宪法》规定形式上皆符合公约保障受教育权之精神，惟实际执行层面仍有探讨之余地。

（九）文化生活权：

「经济、社会及文化权利国际公约」第15条规定，其主要内容涉及：参加文化生活；享受科学进步及其应用所产生的利益；对其本人任何科学、文学或艺术作品所产生的精神上和物质上的利益，享受保护等。台湾《宪法》第165条规定：「国家应保障教育、科学、艺术工作者之生活，并依国民经济之进展，随时提高其待遇。」；《宪法》第166条规定：「国家应奖励科学之发明与创造，并保护有关历史、文化、艺术之古迹、古物。」；《宪法》第167条规定：「国家对于左列事业或个人，予以奖励或补助：一　国内私人经营之教育事业成绩优良者。二　侨居国外国民之教育事业成绩优良者。三　于学术或技术有发明者。四　从事教育久于其职而成绩优良者。」；从以上规定观之，台湾对文化生活权之立法保障亦不遗余力。

陆、结论：

世界人权宣言之前言第一句谓：「鉴于人类一家，对于人人固有尊严及其平等不移权利之承认确保系世界自由、正义与和平之基础；」；而第1条亦明白揭示：「人皆生而自由；在尊严及权利上均各平等。人各赋有理性良知，诚应和睦相处，情同手足。」，两岸人民皆是生活在「人权的世纪」，无法逃避国际社会对人权保障的公开检视。目前，中国大陆《宪法》与法律规定，劳动权之权利主体限于中华人民共和国公民，在华外国人、无国籍人以及其它非中华人民共和国公民并无享有相同保障（注三十六）。且中国大陆《工会法》的规定，赋予中华全国总工会管理全国所有下属工会组织，故自由组织工会的权利受到一定的限制，组织基层工会必须获得上一层次的工会组织的认可和推荐；同法并规定工会在集体谈判中要代表工人利益，但鉴于工会的性质是非民主的，且受到政党控制，加上工人没有罢工权，其影响谈判过程的能力有限。再者，中国大陆《劳动法》，虽允许各类企业的职工进行集体谈判，但实际集体谈判仍没有发生，亦即工人的罢工权利、劳动者的团结权、团体交涉权和团体行动权等，也都没有得到中国大陆《宪法》和法律的明确保护（注三十七），仍有尚待加强之处。所以，两岸应共同落实「经济、社会及文化权利国际公约」第6条、第7条规定，使人人享有工作权，包括应有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生、接受技术和职业指导和训练、享受公正和良好工作条件、享有公平工资和同工同酬、劳动者家庭生活得以保障、享受休息闲暇、享受合理限制工作时间及定期给薪休假和公共假日报酬等权利，并唤起两岸全体同胞的共同关注，让广大的劳动朋友，有良好的工作环境，而能安身立命，才能携手共创和谐世界。

（撰稿人：李永然律师、黄介南律师）

【注 释】

（注一）参见「台湾与国际人权座谈会」纪实，人权保护委员会，律师杂志第272期第120页以下。

（注二）参见「人权立国与人权保障的基础建设」，2002年国家人权政策白皮书，总统府网站。

（注三）参见「美国联邦公务人员劳动三权之研究─兼论我国考试院公务人员协会法草案」第70页，黄骏逸，国立政治大学公共行政学系硕士论文，90年6月。「劳资关系的概论及本质（上）（下）」，陈正良，「劳工行政」第127期、第128期，87年11月、12月。

（注四）参见「劳动节」，行政院新闻局，http://www.gio.gov.tw/info/festival_c/labor/labor.htm。

（注五）参见「国际劳动节」，新华网

http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/ziliao/2003-07/01/content_947577.htm

（注六）参见「美国『联邦劳动节』缘起:工人自组工会维护权利」，文摘周报，国际在线 www.crionline.cn 2006.02.13

（注七）同注三第71页。黄越钦，民80，第71页、第72页。

（注八）同注三第71页。邓学良，86年，第429页。许庆雄，民80，第173页。

（注九）同注三第76页。蔡茂寅，民86，第27页、第28页。

（注十）同注三第76页。卫民、许继峰，民88，第60页

（注十一）同注三第77页。

（注十二）同注三第101页。许庆雄，民80，第242页。

（注十三）同注三第102页。

（注十四）同注三第110页。Robert L. Sauer及Keith E. Voelker（1993：269─384）。

（注十五）同注三第120页。卫民、许继峰，民88，第61页

（注十六）同注三第120页。

（注十七）参见「２００５年台湾劳动人权指标调查报告」，刘梅君教授， http://www.cahr.org.tw/

（注十八）「陈菊郑重呼吁：让我们学习用民主程序解决争议 尽速通过劳动三法」，行政院劳动委员会，2005.01.18，http://www.cla.gov.tw/cgi-bin/Message/MM_msg_control?mode=viewnews&ts=421aed24:79f5

（注十九）同上注。

（注二十）同上注。

（注二十一）同上注。

（注二十二）2002/05/01行政院通过「工会法修正草案」。苦劳网社会运动数据库：

http://www.coolloud.org.tw/news/database/Interface/Detailstander-print.asp?ID=14356

（注二十三）2003/03立法院卫生环境及社会福利委员会并案审查「劳资争议处理法修正草案」案。苦劳网社会运动数据库：http://61.222.52.195/news/database/Interface/Detailstander-print.asp?ID=52390

（注二十四）同上注。

（注二十五）同上注。

（注二十六）2002/05/01行政院通过「工会法修正草案」及2003/03立法院卫生环境及社会福利委员会并案审查「劳资争议处理法修正草案」案。

（注二十七）参见「什么是新民主论坛」，新民主论坛，http://taiso.laborrights.net/?act=ViewEachPage&repno=455

（注二十八）参见「新兴民主国家宪改经验借镜──以东欧民主转型国家的人权保障机制为例」，吴志光，注97。

http://www.iias.sinica.edu.tw/941216pdf/941216_1_1.pdf

又原本联合国会员国在通过公约后，均将约本送交联合国秘书处存放，进而发生国际法上的效力；但台湾并非联合国成员，故可能无法进行存放（公约的缔约国有义务向联合国秘书长递交相关的报告，然后再由秘书长转给各条约所设的专家审议委员会）

（注二十九）参见「基本人权论──论中国大陆之人权」，杜钢建，洪叶丛刊，第142页。

（注三十）参见「人权与民主」，陈宗韩、刘振仁，高立图书有限公司，第184页。

（注三十一）参见「基本人权论──论中国大陆之人权」，杜钢建，洪叶丛刊，第141页、第142页。

（注三十二）国际自由工联：台湾劳工权益仍有诸多限制 2006/06/20

http://www.ettoday.com/2006/0 6/20/327-1956494.htm

（注三十三）参见行政院妇女权益促进委员会http://cwrp.moi.gov.tw/report2002/Chinese/Frameset.htm

（注三十四）参见「参与联合国妇女地位委员会(CSW)暨民间非政府组织妇女地位委员会(NGO-CSW)参与过程报告书」，台湾女性学学会www.feminist.sinica.edu.tw/ forum/pronounce/UNShare-1.doc

（注三十五）参见「联合国人权公约机构与经典要义」，杨宇冠，第94页，中国人民公安大学出版社。

（注三十六）参见「国际人权公约与中国」，莫纪宏，第244页，世界知识出版社。

（注三十七）参见「2005年中国人权观察报告」第30页以下，台湾民主基金会，2005.12。另同上注第248页。