在纪念联合国通过《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》40周年背景下召开的“尊重和促进人权与建设和谐世界”国际研讨会不仅具有理论意义而且具有强调发展人权保护实践的意义。本文拟从考察中国行政诉讼中的人权保护发展的角度，论证中国行政判例中的人权保护及其对建设和谐社会的贡献（以下简称行政判例）1.具体论及如下三个层面问题，一、行政判例及其法治与人权保护意义，二、行政判例中的人权保护考察，三、行政判例中的人权保护对建设和谐社会的贡献（以涉农判例为例）。

一、行政判例及其法治与人权保护意义

中国行政诉讼制度的建立和发展经历了曲折的过程。上世纪80年代初期，人民共和国在单行法律法规中规定了可以提起行政诉讼的具体事项， 1989年正式制定了《中华人民共和国行政诉讼法》。2可以说，被誉为“重要的人权保障法”的行政诉讼法的制定与实施，是中国人权保障事业虽然历经曲折，但终于与时俱进，持续发展的一项见证。3

据统计，从1987年至2005年底，全国各级人民法院共审结了1，109，587件行政案件。4截止到2006年9月，最高人民法院在《最高人民法院公报》（以下简称《法院公报》）上，并依据《裁判文书公布管理办法》，总共发表了75件行政判决。5这些具有代表性的判决，不仅是《行政诉讼法》正在得以有效实施的证明，而且代表着各级人民法院对实施与适用《行政诉讼法》的基本立场和价值追求，代表着中国实施建设社会主义法治国家的宪法规范的切实努力，也代表了中国大陆的行政审判水平与行政审判中的人权保护水平，已经成为中华人民共和国的最初行政判例。5在正在建设中的“案例指导制度”下，这些行政判例已经开始日益有效地指导着各级人民法院的行政审判工作。6

二、行政判例中的人权保护考察

从上述业已发布的75例行政判例中，人们可以发现行政判例对人权的保护主要集中在以下7个方面：

（一）注重对公民人身自由与安全的保护。实际体现了《公民权利和政治权利国际公约》第9条的精神。典型判例有：梁宝富不服治安行政处罚案（1991，3）1；陈迎春不服离石县公安局收容审查决定案（1992，2）；任建国不服劳动教养复查决定案（1993，3）；张晓华不服磐安县公安局限制人身自由、扣押财产行政案（1994，4）；黄梅县振华建材物资总公司不服黄石市公安局扣押财产及侵犯企业财产权行政上诉案；（1995，1）；宿海燕不服劳动教养决定案（2000，3）；还有汤晋诉当涂县劳动局限制人身自由、扣押财产行政案（1996.4）。在上述判例中，判决结果均为行政机关败诉，反映了人民法院在保护公民人身自由与安全方面的坚决态度。

（二）注重对个人和组织的财产权的保护。依据人权宣言第17条、22条和《经济、社会和文化权利国际公约》第15条，个人和组织的财产权无疑具有基本人权属性，并具有为有效行使《公民权利和政治权利国际公约》所赋予的公民权利与政治权利，提供经济基础的性能。因中国目前的行政诉讼受案范围，也即权利保护范围，主要针对个人和组织的人身权和财产权，所以相关诉讼与判例较多。粗略统计，在现有75例行政判例中，与保护财产权相关的至少有60余例。所涉及的财产权内容非常广泛。如涉及保护一般财产所有权的有近40例，对土地、矿业等自然资源使用权的有16例，涉及对专利权保护的2例，涉及企业经营权的有6例。

（三）注重对劳动安全保障权与受教育权的保护。其中保护劳动者劳动安全保障权的主要有4例。分别为何文良诉成都市武侯区劳动局工伤认定案（2004，9）；松业石料厂诉荥阳市劳保局工伤认定案（2005，8）；孙立兴诉天津园区劳动局工伤认定行政纠纷案（2006，05）；还有邵仲国诉黄浦区安监局安全生产行政处罚决定案（2006，08）。其中，最近发布的邵仲国诉黄浦区安监局安全生产行政处罚案，不同于其他直接认定劳动者所受伤害为工伤的判例，而是一起人民法院通过支持安全生产监管部门（上海市黄浦区安全生产监督管理局），对导致企业发生严重工伤事故的企业负责人给予个人行政处罚，以体现对劳动者予以有效保护的行政判决。因中国《安全生产法》及有关法规规定，生产经营单位主要负责人有未建立、健全本单位安全生产责任制，未组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程，未督促、检查本单位安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患等违法行为，导致发生重伤事故的，可对主要负责人予以行政处罚的规定。2

保护受教育权的主要有2例。分别为田永诉北京科技大学案（1999，4）；杨宝玺诉天津服装技校不履行法定职责案（2005，7）。另有一个涉宪判例，齐玉苓诉陈晓琪等以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利纠纷案（2001，5）。与注重对公民人身自由与安全的保护的判例相同，在上述有关保护劳动安全保障权与受教育权的判例中，均作出了有利于劳动者和受教育者的判决。

（四）注重对环境权的保护。主要有4例。包括：早期的深圳蛇口环境监测站诉香港凯达公司环境污染案（1985.3）；黑龙江省哈尔滨市规划局与黑龙江汇丰实业发展有限公司行政处罚纠纷上诉案（最高院(1999)行终字第20号，法公布(2000)第5号）；北京沈希贤等182人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证纠纷案（2004，2）；念泗三村28幢楼居民35人诉扬州市规划局行政许可行为纠纷案（2004，11）；其中，沈希贤等182人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证纠纷案的“裁判摘要”指出：“根据环境保护法第十三条的规定，规划部门审批建设污染环境项目时，在申请方没有提供有关环境保护影响报告书，且建设项目不符合有关国家标准的情况下，即颁发建设许可证的行为，构成违法，应予撤销。”由最高人民法院作出终审判决的黑龙江省哈尔滨市规划局与黑龙江汇丰实业发展有限公司行政处罚纠纷上诉案，本是一起行政机关查处城市违章建筑的行政处罚案件，但黑龙江省高级人民法院和最高人民法院却通过对行政机关查处该违章建筑所依据的城市发展规划的支持，表明了对哈尔滨市中央大街景观的保护，体现出对属于环境权范围的城市景观的司法保护。在上述有关环境权争议的4件判例中，法院作出的判决均为支持保护环境权的判决。

（五）关注对《公民权利和政治权利国际公约》第26条规定的法律上的平等权的保护。比较集中体现在中国实行市场经济背景下，对相对人在市场准入和公平竞争方面的平等权的保护。主要判例有，山西省经济贸易委员会、大同市新荣区人民政府与大同市北方矿业有限责任公司吊销许可证纠纷上诉案（最高院(1999)行终字第11号、法公布文书(2000)第28号）；兰州常德物质开发部不服兰州市人民政府收回土地使用权批复案（2000，04）；点头隆胜石材厂不服福鼎市人民政府行政扶优扶强措施案（2001，6）；吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案（2003，4）；广州市海龙王投资发展有限公司诉广东省广州市对外经济贸易委员会行政处理决定纠纷案（最高院（2001）行终字第2号、法公布文书（2003）第46号）；宣懿成等18人诉衢州市国土资源局收回土地使用权行政争议案（2004，04）；益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案（裁判文书选登2005，08）。

（六）关注对行政救济与司法救济权，包括请求国家赔偿权的保护。因为，《行政诉讼法》第2条明确规定：公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。因而被称为“民告官的法律”。所以，可以说全部75个行政判例无一不体现对公民行政救济和司法救济权的保护，特别是对请求国家赔偿权的保护。这方面的主要判例有“尹琛琰诉卢氏县公安局110报警不作为行政赔偿案”（2003，02）； “王丽萍诉中牟县交通局行政赔偿纠纷案” （2003、3）；“陈莉诉徐州市泉山区城市管理局行政处罚案”（2003，06）；“湖北省武汉市国土资源管理局与武汉兴松房地产开发有限公司行政纠纷上诉案”（最高院（2002）行终字第7号，法公布文书（2003）第47号）“中国银行江西分行诉南昌市房管局违法办理抵押登记案”（裁判文书选登2004，1）；“上海汇兴实业公司诉上海浦江海关行政赔偿案”（2004，01）。

（七）突出对行政程序权利的保护，构成行政判例中人权保护的一个特色，具有将行政程序权发展成为一项公法关系中的基本人权的意义。主要判例有“桐梓县农资公司诉县技术监督局行政处罚抗诉案”（1995，04）；“平山县劳动就业管理局不服税务行政处理决定案”（1997，02））；“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”（1999，04）；益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案（裁判文书选登2005•08）。从中可以看到人民法院对保护行政相对人一方的行政程序权利的特别重视，展现了在中国大陆，正在以日益发展的司法手段，拓展出对诸如行政相对人一方的行政程序权利，这样一些新的人权保护范围和规范，有力推进了中国的程序性人权保护的发展和国家的行政程序法治建设。

小结行政判例中的人权保护实况与意义，可以发现如下一些特点：一是行政判例中的人权保护内容与实际效果，已经达到了中国前所未有的广泛程度，具有前所未有的实效性。为中国全面有效实施国际人权公约，奠定了必须的法治，特别是司法保障基础。二是行政判例中的人权保护范围，虽然主要还限于“法定权利”层面，但已经开始向着“正当权利”与“应有权利”层面发展。三是面临着如何平稳迅速地把权利或人权保护范围，从主要限于人身权与财产权扩展到国际人权公约所规定的诸多政治权利范围问题。

三、行政判例中的人权保护对建设和谐社会的贡献：以涉农判例为例

中国在经济与法治建设都获得初步发展的基础上，进一步提出了建设和谐社会与和谐世界的新目标。发展人权保障事业与建设和谐社会与和谐世界的新目标具有内在的同一性。中国在建设和谐社会与和谐世界面临的艰巨挑战之一，是农村、农业与农民在经济与社会发展的诸方面，包括对农民的人权保护方面与城市的差距呈日益扩大趋势。这一问题，已经引起社会各方面的注意。并将这一问题综合概括表述为“三农问题”。在考察行政判例中的人权保护时，可以发现行政判例正在为化解“三农问题”作出积极可贵的努力，已经构成了行政判例对推进中国社会主义新农村建设与建设和谐社会的突出贡献。

在现有75例行政判例中，涉及解决行政机关与农民利益冲突的判例约有16例，主要从如下5个方面对农民，包括农村乡镇企业提供了具有人权保护性质的权益保护。首先，是对农田与农业生产的司法保护。“对李洪非法占用土地强制执行案件（1987•03）”和“郑太发不服土地管理行政处罚案（1989•02）”，这两个较早的涉农行政判例针对农民在承包土地上，违法改变土地用途，擅自建房问题，以司法判决禁止了农民对土地资源的非正当使用，体现了对基本农田的法治保护。“桐梓县农资公司诉县技术监督局行政处罚抗诉案（1995•04）”，还有“王丽萍诉中牟县交通局行政赔偿纠纷案（2003•03）”属于依法保护农业生产方面的判例。其次，是对减轻农民负担的司法保护。现有唯一的判例是“谢培新诉永和乡人民政府违法要求履行义务案（1993•01）”，坚持了对农民行政征收的合法与合理性。三是对乡镇企业与农村中个体经营者的合法权益保护。此类判例较多，可进一步区分为（1）“支国祥不服税务行政处罚案（1989•02）”事关对乡镇企业承包人的税收保护问题；（2）“刘本元不服蒲江县乡镇管理局侵犯财产权、经营自主权处理决定行政纠纷案（1994•02）”，事关对乡镇企业的财产权保护问题；（3）“张晓华不服磐安县公安局限制人身自由、扣押财产行政案（1994•04）”，事关对乡镇企业承包人的人身权利与经营权的保护问题；（4）“吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案（2003•04）”，事关在我国目前城乡两元社会中，对农村个体经营者的平等竞争权益的保护问题。另外，还有一些属于对乡镇企业与农村中个体经营者的生产经营权益保护问题的判例。四是对农民的人身和财产权益纠纷与集体经济组织之间的土地权属纠纷的行政处理。其中“梁宝富不服治安行政处罚复议决定案（1991•03）”，保护了农民在行政机关裁决民事纠纷中的行政程序救济权和行政诉权；“罗边槽村一社不服重庆市人民政府林权争议复议决定行政纠纷上诉案（2000•06）”，强调了对农村集体经济组织之间的土地权属（林地）纠纷的行政处理应具有程序上的合法性；“罗伦富不服道路交通事故责任认定案（2002•05）”，体现了在交通事故处理中对农用车驾驶员权益的平等保护。五是对农民工的劳动保障权益保护。如“松业石料厂诉荥阳市劳保局工伤认定案（2005•08）”依法保护了农民工这一弱势群体的劳动保障权益。

在上述16个涉农行政判例中，农民或农村乡镇企业一方胜诉，合法权益受到法院保护的有11例，高达2/3以上，被法院确认行政机关被诉的行政行为合法的，只有5例，不足1/3。显示了行政诉讼与判例在解决农村中官民之间的矛盾冲突，化解行政纠纷，建设和谐社会方面的突出作用。正因为行政判例已经为中国以司法手段解决行政机关与农民的利益冲突，以法治推进对农民、农业和农村合法利益的保护提供了较为成功的范例。最高人民法院在已经于2005年3月29日发布了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的基础上1，又于2006年9月５日再次专门发布了《关于人民法院为建设社会主义新农村提供司法保障的意见》2。作为具有法律效力的司法规则，该文件要求全国各级法院以维护农村社会稳定、促进农村经济发展、维护农民合法权益为目标，进一步做好涉农案件审判工作，依法调整和妥善化解农村经济社会发展过程中出现的各种矛盾纠纷，为建设社会主义新农村提供强有力的司法保障。进一步凸显了行政判例在解决“三农问题”，创建和谐社会中的积极作用和特殊贡献。

综上所述，中国行政判例中的人权保护实践及正在建设发展中的“案例指导制度”，已经开始日益有效地指导着中国大陆各级人民法院的行政审判工作，证明在中国大陆，正在以日益发展的司法手段，努力保障联合国人权两公约中规定的诸项人权，在某些方面甚至正在拓展出新的人权保护范围和规范。中国所确定的坚持以人为本，坚持科学发展观和努力建设和谐社会，推进世界和平与和谐发展的基本国策，无疑正在为中国人权保障事业的继续发展并积极参与国际人权保障事业展现着光明的前景。

**南开大学法学院教授,人权研究中心副主任。

1 特指中国大陆，不包括香港、澳门、台湾。

2有关对中国行政诉讼制度的建立和发展进程的较具体论述，可参见笔者第3届亚洲法哲学大会(2000年10月中国 南京)参会论文：“行政诉权及其理念在中国大陆的生成与面临的挑战”一文。刊于《诉讼法论丛》第6卷，法律出版社2001年12月版第753-775页，并被收入刘瀚/公丕祥主编《21世纪的亚洲与法律发展》论文集，南京师范大学出版社2001年12月。

3中国系列人权白皮书之一，《中国人权事业的进展》（1995年12月）一文曾专门指出，“1990年10月1日起施行的《行政诉讼法》，是保障公民权利的一部重要法律。该法规定：‘公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。’人民把《行政诉讼法》称为‘民告官的法律’”

4基础数据主要来源于1988－2005历年《法律年鉴》中的“审判工作专题”材料和司法统计资料.其中2005

年一审行政诉讼案件结案数字源于肖扬院长2006年法院工作报告。在《法院公报》和依据最高人民法院《裁判文书公布管理办法》发布的行政判例一览表，可通过邮件向笔者索取。邮箱：zhaoqun50@hotmail.com

5参见笔者“中国的行政判例与行政法治的发展”，中德日法学国际学术研讨会论文（2004，9-12/10；中国•北

京），《中德法学学术论文集》第2辑中国政法大学出版社2005。

6最高人民法院于2005年10月26日，发布了《人民法院第二个五年改革纲要》启动了新一轮的审判改革工作。其中提到要改革和完善审判指导制度与法律统一适用机制。规范和完善案例指导制度，建立指导性案例的编选标准、编选程序、发布方式、指导规则。就此最高人民法院和最高人民检察院已经成立了《中国案例指导》编辑委员会并出版了《中国案例指导》丛书2005年第1辑和2006年第1辑，法律出版社。

1括号内的数字表示发表该判例的《法院公报》或“法公布文书”的年份和期号。

2《安全生产法》及有关法规规定可对主要负责人处二万元以上五万元以下罚款。

1最高人民法院“关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释”（法释[2005]6号），包括一、受理与诉讼主体，二、家庭承包纠纷案件的处理，三、其他方式承包纠纷的处理，四、土地征收补偿费用分配及土地承包经营权继承纠纷的处理，五、其他规定等共26条规定，自2005年9月1日起施行。2最高人民法院“关于人民法院为建设社会主义新农村提供司法保障的意见” 分为５个部分２５条。主要从加强涉农案件的立案、审判和执行工作；加强涉农案件的审判监督和涉诉信访工作；继续发挥基层人民法院及其派出人民法庭的重要作用；加强对人民调解组织的指导和支持等４个方面作出了规定。