中国城镇现行的养老保障体系，存在很多问题。尤其是随着老龄化的到来，中国的养老问题将变得日益严重。如何应对好老龄化的挑战，建立适合中国国情的城镇养老保障体系，是摆在我们面前的一项重要任务。本节我们将分析城镇现行养老保障体系的现状和存在的问题。

    （一）城镇现行的养老保障体系

    中国城镇传统的养老保障体系是与计划经济体制相适应的。它以企业（单位）为载体，企业（单位）按照国家有关规定提取和发放养老金，并对退休人员实行管理；养老金的筹集为现收现付制；养老金多少取决于工龄的长短和退休前的工资高低。这也可以看作是一种全国性的大统筹。这种制度后来扩展到城镇集体经济，实际上覆盖了当时全部城镇工薪劳动者。传统养老保障体系的特点与城镇保证就业的劳动制度相关，即在政府保证城镇居民就业之后，职工几乎所有的保障都由国家通过企业提供。国家对企业则实行财务上的统收统支、包盈保亏，社会保障资金的积累和支出全部是国家的责任。这种保障体系事实上成为旧体制大锅饭的一部分。

    伴随着20世纪70年代末开始的经济体制改革，特别是国有企业的改革，传统的养老保障体制受到较大影响。实行国有企业与国家利润分成制和利改税等改革以后，企业实际上要自行积累和支出职工养老资金。虽然在一些地区实行区域性的统筹，但由于统筹的范围比较小，并且企业缴费的积极性高低不一，导致许多养老负担重或者经营状况不佳的企业无法承受养老负担。此外，非国有经济没有参加这个养老保障体系，使得养老保障的范围受到限制。

    早在国有企业改革的初期，一部分国有企业就开始了养老社会统筹的试点。随着1986年开始的国有企业废除终身雇佣制，开始对合同工制定新的社会保险办法，即由个人、企业和国家按照一定的比例共同出资，形成一个退休基金。根据企业的实际需要，从该基金中划拨退休金。1991年国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》。这一阶段改革的结果是，到1996年为止，大多数国有企业职工、70%～80%的集体企业职工，以及1/3的非公有企业职工已经加入退休金制度中，全国大约有8000万职工向退休金基金缴费。经过这一阶段的试验，1997年，国务院正式颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，决定建立统一的社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保障制度。《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定，全国统一按职工工资的11%建立个人账户，其中个人缴费逐步从4%提高到8%，其余部分由企业缴费划入。企业缴费率由省级人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20%。

    然而，改革过程中也暴露出一系列严重的问题。首先，由于缺乏必要的激励机制，加之实行的是差额收缴和差额拨付制度，使得社会统筹实际上变成一种企业间的直接转移支付。因此，很多新企业因为退休职工较少，就没有缴费积极性，拖欠、拒缴的现象时有发生。其次，由于保障体系的社会化程度不够高，企业还没有摆脱应该由社会承担的保障责任，负担仍然过重。财政和个人投入资金水平都较低，企业平均缴费率高达30%。鉴于许多国有企业处于经营困境，欠缴社会保险费的现象十分突出。另外，非国有经济基本上没有进入制度化的养老保障体系，企业没有这方面的费用支出。这样就造成了不同所有制企业之间难以进行平等竞争的局面。解决问题的办法是向更高一级（省级）的统筹过渡。1998年8月，国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，又实现了职工养老保险全国并轨，由市级统筹向省级统筹过渡，养老金的差额缴拨改为全额缴拨，并实施养老金社会化发放。劳动和社会保障部宣布，2002年企业养老金的社会发放比例已经达到99.4%。但是，五城市2002年的补充调查显示，退休人员从社会领取养老金的比率只有63%。

    2000年国务院印发了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，决定2001年先在辽宁全省和其他各省（自治区、直辖市）确定的部分市进行试点。与1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》相比，2000年的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，着眼于解决养老保险制度改革中的转轨成本问题，即试图同时解决养老保险问题中的新人、中人和老人的问题，并形成多支柱式的养老保险体系。重点是缩小个人账户规模，由空账变为实账。为了解决社会化养老体系形成过程中遇到的转轨成本问题，在完善城镇企业职工基本养老保险制度上，试点方案在坚持社会统筹和个人账户相结合的基本制度的前提下，调整了个人账户规模，加强个人账户基金管理。具体来说，把个人账户的规模从相当于个人工资的11%降为8%，将个人缴费比例从平均5%提高到8%，个人账户完全由个人缴费形成。原规定的用人单位20%的缴费比例不变，但不再划入个人账户，全部形成社会统筹基金。

    试点方案中实行社会统筹基金与个人账户基金分开管理，使资金使用方向更加明确，即用人单位缴费形成社会统筹基金，用于支付已退休人员的基本养老金和以后退休人员的基础养老金，个人缴费形成个人账户基金，用于支付个人账户养老金；规定个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理和运营，并且运营收益率要高于银行同期存款利率。筹资模式由“部分积累”变为“现收现付”加“完全积累”。但是，本来就较小的个人账户规模进一步缩小，使得向完全积累式养老保障体制的转变遥遥无期。

    这个方案还调整和完善了基本养老金的计发办法。即提高基础养老金水平，在维持基础养老金月标准相当于省（自治区、直辖市）或市（地）上年度职工月平均工资的20%的同时，规定职工在缴费满15年以后，缴费每满一年增加一定比例的基础养老金，总体水平控制在30%左右；坚持个人缴费不满15年不能领取基础养老金，由此可以阻止提前退休的趋势。基本养老金的正常调整由国务院统一规定。具体是指，基本养老金水平的调整，由劳动保障部和财政部参照城市居民生活费用价格指数和在职职工工资增长情况，提出方案报国务院审定后统一组织实施。从目前养老金替代率几乎100%的水平降低到30%，是一个极大的转变，如果没有相应的配套措施，其对退休职工的生活必然产生负面影响。

    该方案对城镇集体企业的部分特殊已退休职工也做出了特殊规定。未参加过基本养老保险统筹，且已经没有生产经营能力、无力缴纳养老保险费的城镇集体企业的已退休职工，直接由城市居民最低生活保障制度接纳，即由民政部门按企业所在地城市居民最低生活保障标准，按月发放生活费。

    为了扩大养老资金来源，该方案鼓励企业建立企业年金。企业年金原称补充养老保险，一般称之为养老保障“三支柱”体系中的第二支柱，是在国家税收优惠政策支持下，由有条件的企业（行业）为职工自主建立的一项企业养老金制度。《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》将企业补充养老保险规范更名为企业年金，规定“企业缴费在工资总额4%以内部分，可从成本中列支”。根据推算，有企业年金的职工在退休后，其基本养老金加上企业年金，替代率可达到70%左右。需要指出的是，养老金统筹的矛盾在于，由于转轨成本和人口老龄化加剧，相当一部分企业无法承受缴费负担。因此，建立企业年金目前对大多数企业来说是不现实的。

    专栏 东北三省试点的基本状况

    在东北试点过程中，从2003～2005年，中央财政一共向东北三省拨付了社保改革试点资金105.8亿元。辽宁从2001年开始试点，到2003年完成试点任务，期间实现并轨178.9万人，到2005年底做实养老保险个人账户资金201亿元。辽宁是从8%做实，中央财政对5%中的75%补助，地方财政做实5%中的25%，另外的3%靠基金的征收来弥补。从2004年开始，试点扩大到吉林、黑龙江两省。吉林和黑龙江从5%做实，补助方式与辽宁相同。截至目前，吉林、黑龙江两省分别实现并轨130万人和182.5万人，分别做实基本养老保险个人账户资金27.3亿元和37.4亿元。资料来源：《第一财经日报》2006年1月20日，A3版。

    2005年初，国务院就要求全国启动做实养老保险个人账户。2005年底，主要为解决个人账户“空账”的问题，国务院公布了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（以下简称《决定》）。该《决定》主要吸取了辽宁、吉林、黑龙江三省这几年来社保改革试点的经验，把东三省试点经验向全国推开。《决定》从2006年1月1日起开始实施。主要内容有三方面：一是逐步做实个人账户；二是统一对城镇个体劳动者和灵活就业人员的参保缴费政策；三是改革计发办法。根据城镇个体工商户和灵活就业人员收入不稳定的特点，将他们的缴费比例统一为当地上年度在岗职工平均工资的20%，其中8%计入个人账户，低于企业职工的缴费比例。为与做实个人账户相衔接，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。

    2006年1月19日，劳动和社会保障部正式公布了扩大做实养老保险个人账户的试点省，包括天津、上海、山西、山东、河南、湖北、湖南、新疆等八个省、自治区、直辖市。中央财政将对其中的中西部省（区、市）进行补助。补助的方式仍然沿用东北试点的措施，即中央财政给予一部分补贴。当期统筹部分的资金不足以发放养老金，缺口由中央财政与地方财政分别承担75%和25%。八省（区、市）具体补助的数额根据各地做实的比例来确定。

    （二）城镇养老保障体系的脆弱性

    计划经济下养老模式向新体制的转轨中，存在着巨大的养老保险基金的现实缺口。根据五城市的调查，2002年60岁以下劳动年龄人口与60岁及以上人口之比为3.06∶1；60岁以下有工作的劳动者与60岁及以上不工作的人口之比为2.79∶1；全部调查对象中工作人口与不工作人口之比为1.82∶1。今后50年这个负担率会翻倍，使得以现收现付制度方式运行的养老保险难以为继。实际上，如果没有财政的补贴和挤用个人账户资金，养老统筹基金每年支出大于收入的数额都是巨大的，长期累积下去会形成一个巨额缺口。麦肯锡咨询公司的一份报告估计，到2010年，这个资金缺口会累积达到1100亿美元（Pitsilis et al.,2002）。

    按照目前的改革思路，将会实行养老金积累方式从社会统筹向个人积累方式的转变。但一个新的问题又会产生，即存在一个谁来负担“转轨成本”的问题。也就是说，通过个人账户制实行养老金部分积累，对新参加工作的职工（即“新人”）来说固然没有问题，而已退休的职工（即“老人”）和在实施个人账户制度以前参加工作的在职职工（被称为“中人”），却存在积累不足的问题。特别是“中人”，在过去的工作年限里，他们通过现收现付制对上一代退休职工的养老做出了贡献，此外，还有一部分劳动贡献通过低工资的“预先扣除”，转化为当期政府收入并凝固在国有资产中，却来不及对自己的个人账户做出积累。因此，开始实施社会统筹与个人账户相结合的养老保障制度后，他们的个人账户中有一部分是“空账”。

    目前的制度下实行的是养老基金社会统筹和个人账户的混账管理。不管是个人账户养老金的发放，还是社会统筹部分基础养老金的发放，都从一本账中支出，剩余部分留作部分积累。由于个人账户中存在的“空账”问题，养老保险基金绝大部分用于当年养老金发放，养老保险基金实际积累额小于职工个人账户记账额。随着这项制度的实施，空账积累的数额越来越大。目前，个人账户的空账运行已经达到1990亿元的规模。这就造成改革后养老保障制度的一个重要特点：个人账户只是名义上的，实质上整个养老保障体系仍然是百分之百的现收现付制度。甚至可以说，现行体制是在用个人积累的资金，补偿社会统筹养老基金积累的不足。

    世界各国的经验表明，养老（包括经济支持、生活照料和精神慰藉）是个人、家庭和社会的共同责任，而且要求事先做好充分的准备。然而，在中国养老保障问题已经显示出潜在危机的情况下，个人、家庭和社会对未来却缺少未雨绸缪的充分准备。首先，政府和社会缺乏对于养老危机的宣传，老百姓缺乏关于养老保险的必要知识。目前进行的养老保障制度的改革，也缺乏操作中的透明性。关于改革会对个人和家庭带来怎样的影响，每个人需要如何进行准备，都没有明确的宣传。其次，由于缺乏充分的宣传，个人和家庭都没有为养老做出足够的保险安排，在相当大程度上还对政府有强烈的依赖感。如果说人口老龄化和制度转轨造成了巨大的资金缺口的话，个人缺乏积累则会进一步扩大这个缺口。再次，当新一代独生子女成长起来之后，由于他们受到的溺爱和宠惯，家庭观念和对父母的责任感大大降低，中国的家庭养老模式也遇到挑战。最后，由于就业压力增强，实际退休年龄趋于大幅度降低，加大了社会和家庭的养老负担。 （王美艳）

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