城镇养老保障改革的建议

    吸收其他国家的经验和教训，选择适合于中国国情的可持续的养老保障模式，需要对一些重要的问题做出理论和经验上的回答。首先要回答的是，目前实行的养老基金积累和发放的“现收现付”制度是否是有效率的，是否具有可持续性？如果答案是否定的，应该向哪种制度转变？如何以及应该以多快的速度实现这个转变？其次要回答，劳动力市场怎样影响养老保障，包括退休年龄是否以及在何种条件下可以成为一种减轻养老压力的出路，劳动力迁移应否和怎样成为减轻养老压力的积极因素？最后要回答，中国传统的养老文化是否值得继续发扬？如果是的话，国家应该提供哪些激励手段鼓励家庭养老，以弥补社会养老资源的不足？本节我们将分别讨论这些问题，并对政策转变方向提出建议，论证转型的政策可行性。

    （一）向个人积累制养老保障模式过渡

    根据国际经验，支撑一个现收现付制的养老保障体系需要三个条件，如果不具备这些条件或条件发生了变化，这个制度就难以为继了。第一个条件是一个相对年轻的人口结构。也就是说，需要有一个足够大的劳动年龄人口，才能足以支撑现有的退休人口。第二个条件是一个有效率的税收体系，得以把所有潜在的养老保险缴费足额收取上来，否则便造成积累与发放之间的缺口。第三个条件是需要有一个有效且安全的基金管理和治理，以确保养老基金是被正确地投资并保值、增值。由于这是一种社会化的养老基金，一旦基金被滥用或投资失误，损失就是致命性的。

    在目前的中国，第二个和第三个条件显然是不存在的。而从第一个条件看，虽然目前的劳动年龄人口仍然占有较大的比重，但社会的养老负担已经开始大幅度上升。此外，从目前的人口结构变化趋势看，养老负担将会以更加剧烈的方式提高。图6-2显示的是我们对2000年城镇劳动年龄人口内部的年龄结构的描述和对2020年的预测，其中按照女性20～55岁和男性20～60岁的标准划分，标出了劳动年龄的范围。一方面，我们可以看到劳动年龄组与老年组之间的关系，即全社会养老负担将大幅度提高。另一方面，我们也可以看到劳动年龄组内的年龄变化，使得社会的养老能力很快降低。例如，从图6-2的左半部分看，2000年城镇劳动年龄人口虽然还比较年轻，呈金字塔形状分布，但是，从图6-2的右半部分看，到2020年这个金字塔将会倒转过来，城镇劳动年龄人口的年龄结构届时将严重老化。其含义是，如果人口的自然增长率维持目前的水平不变，2020年之后的20～30年中，中国社会的养老负担将提高到不堪承受的地步。

    目前，中国养老基金的积累和发放，名义上是按照现收现付制加部分积累的个人账户相结合进行的。但是，由于现收现付基金的不足以及统筹基金与个人账户的混账管理，个人账户上有限的积累实际上已经被统筹使用，个人账户成为空账。这相应地把向个人积累式的养老模式转变提到了议事日程上。然而，由于存在着所谓的“转轨一代人”或“中人”，个人积累也不是一朝一夕可以实现的，所以，实现这个转变的期限和过渡的形式非常不清楚。如果考虑到人口转变的趋势，无论就未来还是目前而言，现收现付的养老保障体制显然都是不适应中国国情的。

    与现收现付制度相比，完全的个人积累式养老基金筹集和发放制度，能够通过建立强制性的个人账户，鼓励个人为年老时进行储蓄，通过个人承担风险的资本市场投资使养老基金得以保值和增值，并通过市场选择提高基金的管理和治理水平。针对人口转变的新特点，做好老龄化时代养老的准备，建立符合中国国情和具有可持续性的养老保障体系，出路就在于从现在开始，就明确从现收现付制度向完全的个人积累制度的方向转变，并且制定明确的过渡办法。

    （二）利用劳动力市场减轻养老压力

    向新体制过渡的一个不可回避问题是，目前的“新人”和“中人”要承担旧体制和新体制的双重责任，既负担自己在新体制下的个人养老金积累，又要负担现已退休人员（“老人”和“中人”中逐渐退休的人员）的统筹养老基金。不再进入新体制的“老人”数量是一个既定数量，按照一定的死亡率而逐渐减少，1996年城镇离退休和退职人员总数为3135万人。“中人”则每年不断转化身份，从社会统筹养老基金的贡献者转变为领取者。2002年离退休人员已经增加到4223万人，也就是说，每年进入退休行列的“中人”数量大于“老人”的自然减员数量。所以，在新旧体制转轨完成之前，如果“新人”数量既定，越到转轨的后期，“中人”的养老负担越重。因此，利用劳动力市场，通过扩大“新人”总量，是解决养老负担过于沉重的一个可行办法。

    增加劳动力市场上“新人”数量的一个途径，是把农村进入城市就业的劳动者吸纳到城镇养老保障体系中来。按照中国经济增长和结构变化的要求，农村劳动力大量转移到城市将是长期的趋势，也是经济发展不可回避的规律。而由于户籍制度的改革相对滞后，这些打工者不能成为合法、稳定的城市劳动者，从而既没有为自己积累起相应的养老基金，也未能对城市目前的社会养老统筹做出贡献。因此，加快户籍制度改革，有利于利用这些新生劳动者年轻的优势，提高养老保障体制向新体制过渡期的承受能力，同时也避免当这些流动打工者退出劳动力市场时出现养老危机。

    延长“中人”的贡献时间，相应缩短他们受“新人”供养的时间，也可以相应减轻社会养老的负担。过低的法定退休年龄以及实际上的早退休，都会影响到整个社会和家庭养老的负担率。一般来说，何时退休是一个个人和家庭的选择问题，即取决于当事人在工作与闲暇之间的偏好、在他们本人的消费和为子女积累遗产之间的偏好等等。但是，在中国社会养老负担比较重，且养老基金的积累和发放之间存在着较大缺口的条件下，普遍的早退休会使老年人因提前失去就业收入而加重其对养老金的依赖。因此，应该探讨如何利用劳动力市场提供的机会，通过调整退休年龄而相对降低劳动年龄人口对退休年龄人口的供养负担。

    然而，抑制退休年龄的降低或甚至提高实际退休年龄，受到就业机会的制约。在缺少就业机会的情况下，如果强制性提高退休年龄，即在达到一定的法定退休年龄之前不得领取退休金的话，当人们年龄偏大而难以获得就业机会时，他们只好转向领取最低生活保障。这时，社会由于要对这些人提供最低生活补贴，实际的财政负担与让这些人退休是一样的。因此，提高退休年龄不是惟一的出路，而要利用这个手段减轻社会养老负担的话，还需要促进经济发展和减少对劳动力市场的制度束缚，为各种年龄阶段的劳动者创造更多的就业机会。

    （三）利用家庭养老传统补充社会养老资源的不足

    家庭养老系指子女在父母年老时提供经济赡养、生活照料和精神慰藉。家庭养老形式在各国皆有，但东方国家尤以子女乐于赡养父母著称，而中国人则历来具有赡养老人的优良传统。家庭养老主要通过两种形式：（1）家居方式（living arrangement）的选择，即与老人同住，以便提供生活上的照料，并获得家庭开支上的节约（规模经济）；（2）进行大家庭内的收入转移，即向老人提供经济资助。许多研究表明，通过家居方式的选择和大家庭内部的收入转移，可以提高老年人的福利水平，从而使家庭养老成为公共养老保障项目的一个重要补充。例如，即使在美国这个老年人更加倾向于独立居住的国家，与成年子女同住也被证明具有提高老年人消费水平的重要作用(Ulker, 2003))。特别是对于那些身体健康状况恶化的老年人，会由于选择与子女同住而得到较好的照料(Chen, 1994)。而在资本市场不完善的发展中国家，父母早期对子女进行投资，并期望在年老时获得子女的收入回报，更被证明是一种有效的养老保障方式(Guttman, 2001)。

    （四）政策建议总结

    未来35年中国老年人口总数将持续增加，老龄化率也将持续上升。与此同时，也是中国养老保障制度转变的关键时期。选择正确的养老保障模式，可以为潜在的老龄化危机提供一种防范机制，最大限度地减轻社会养老负担，实现经济和社会的可持续发展。建立一个具有可持续性的养老保障体系，迫切需要进行若干重要的政策调整。

    第一，从现在就开始从现收现付式的养老基金积累和发放制度向完全个人积累制度过渡。其标志是为“新人”建立完全的个人账户，今后的社会统筹只按比例涵盖“中人”在参加新体制（建立个人账户）之前不足的那部分养老基金积累，并随“中人”人数的减少而逐渐降低社会统筹的比重，直至现收现付制度的消亡。根据经济可行性制定个人账户积累的水平，降低退休金的替代率，鼓励职工参加各种商业性的补充养老保险。对于特殊的低收入群体的最终保障，则依靠一个单一的最低生活保障制度进行。

    第二，通过政策调整和宣传教育，增强家庭养老的社会认同感和能力。（1）制定相应的税收激励政策，鼓励子女为老人提供家庭养老基金，以及与老人同住。在这方面，加强中华民族家庭养老优良传统的宣传和教育，也将具有良好的激励效果。（2）逐渐调整人口生育政策，在稳定低生育率的前提下，防止人口过度老龄化，保持劳动年龄人口的适度比例，以便提高社会的总体养老能力。如果说，当年实行鼓励生一个孩子的人口政策，目的是实现人口与资源、环境的协调发展的话，今后要进行的生育政策调整，也是为了充分利用人口红利(Bloom et al., 2002)，增强社会、经济发展的可持续性。

    第三，加强对养老保障制度改革的宣传，增进居民对养老保险的意识和知识，以及对体制变化方向的知情程度。特别是要使现在的年轻人，在就业的初期就认识到养老问题的重要性和为养老而储蓄的紧迫性。在西方国家，劳动者的养老保险意识十分强，社会舆论也高度关注这个问题。特别是在政府进行养老保障体制改革时，政府往往出钱在电视台做公益性广告，大张旗鼓地宣传新体制及其如何影响个人和家庭，让他们详细地掌握自己应该如何储蓄，以及获得怎样的收益等信息。在中国的养老保障制度发生如此重大的变革，以及人口老龄化更加放大了这个问题的压力的情况下，最大限度地让居民了解必要的信息，才能避免未来出现养老危机。

    第四，通过发育劳动力市场，最大限度地创造就业机会。一方面通过延长劳动者的就业年龄减少其对养老保障体系的依赖年份、年限；另一方面通过把农村转移出来的劳动力纳入新的保障体系，提高当前保障基金的缴费水平，提高社会供养“中人”的能力，从而实现养老保障制度改革的平稳过渡。实际上，为进城农村劳动力提供更多的就业机会，可以在很大程度上分摊养老保障体系向新体制过渡的成本。