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开拓劳动力供给的制度潜力
中国网 china.com.cn  时间: 2007-08-03  发表评论>>

三 扩大劳动力供给的制度空间

如前所述,有很多制度性因素制约着劳动力供给潜力的发挥。这些制度因素要么影响着实际工资率,要么影响个人的保留工资。同时,同样的制度对于不同的人群也有着不同的影响。例如,城乡分割的福利体系、城乡公共服务体制、户籍制度和不利的就业环境,更多地对农业转移出来劳动力的劳动供给产生影响。而一些制度安排,如社会保障的内容和水平等则在目前更多地对城市本地劳动力的劳动供给产生影响。下面,我们将分别分析影响实际工资率和保留工资水平的制度因素,并探讨对不同的人群而言,应该采取什么样的政策调整以扩大劳动力供给的制度空间。

(一)城乡分割的福利体系与公共服务

最近,有关户籍制度改革的呼声和试验不断出现。然而,消除以户籍制度为基础的城乡分割的福利体系并不是一朝一夕的事情。在现行的福利体系中,户籍制度拥有识别城乡和地域的基础性地位。因此,尽管改革居民户籍管理登记方式是一个积极的信号,但改革城乡分割的福利体系仍然是一个任重道远的工作。那么,改革现行的福利体系和挖掘劳动力供给潜力有什么关系呢?简言之,如果改变福利体系和公共服务城乡分割的现状,可以增加农村外出务工劳动力的实际工资率,从而增加劳动供给。下面我们将具体分析一些制度安排及其可能的改革方向。

1.城市住房

居住成本是迁移劳动力在城市就业和生活所需要支付的一个比较大的成本。城市住房制度的改革重点在于改变原有的实物住房分配体系的低效率,在方案的设计和实施过程中并没有充分考虑由于城市化而不断增加的迁移劳动力所产生的实际居住需求。这样,居住需求难以满足,可能成为潜在的劳动力供给难以实现的重要原因。

目前,面对高收人群体对住房的高需求,在土地供应有限的情况下,市场化的城市住房体系使得开发商很少有激励去建造普通住房,以满足低收人家庭的居住需求。因此,迁移劳动力为了解决居住问题往往倾向于选择城市边缘地带或城中村等价格低廉的居住环境。这些区域的居住条件通常很差,缺乏必要的基础设施和社会服务。但是,目前很多城市正在进行的旨在美化市容和城市开发的城市改造活动,使得靠近城市中心的城中村的数量日益减少。这样无疑增加了农村迁移劳动力在城市中的生活成本。其他国家的经验表明,获得廉价住房的可能性降低不太可能阻止移民涌人城市。相反,城中村中低成本出租房的供应萎缩,只会提高现有区域中的密度,如果考虑到基础设施和社会服务差,则贫民的生活条件更差(Alain et al.,2006)。

城市住房体系改革和城市的发展越来越倾向于通过开发土地和新建住宅来解决城市的居住问题。然而住房的市场化实际上包括两个互补的市场,即房产的买卖市场和住房的租赁市场。而对于城市化进程中新进人城市的迁移劳动力而言,发育第二个市场对于解决他们的居住需求有着更加显著的作用。由于作为租户使用出租房不需要像购买自有住房一样进行一次性的大额支付,因此中国城市出租市场的扩张应该朝着减轻农村一城市移民的经济负担的方向发展。这就需要政府将重心从自住住房转移到私人出租房,以满足最基本的居住需求。

    如图7-4所示,在大部分市场经济国家中,出租房存量在总住房存量中的比重通常为25% -40%。而在中国,出租房的比例仅为15%,其中只有3.1%是私有的。因此,政府可以通过鼓励和规范城市住房的租赁市场解决农村转移到城市的人口的居住问题。通过开发不同标准的住房和城中村的改造相结合,以及为公共服务不足的城中村提供相应的公共服务(如垃圾处理、饮用水、治安、社区医疗服务等),降低他们在城市中的生活成本。对于城中村的改造,政府可以通过合理的土地使用规划、完整的基础设施配套、清晰地界定产权以及允许通过房产所有人投资扩建住房等方式来帮助增加城中村的住房供给,并改善城中村的质量。这样形成城中村将是自住房和出租房的混合,而且由于是由市场供求关系所决定的,不会扭曲城市的土地和房地产市场(Alain et al.,2006)。
 
    稳定的、可以支付的居住条件对于扩大劳动力供给有着有力的促进作用。因为,一方面城市生活成本的下降和质量的改善可以吸引更多的农村劳动力到城市,从而增加劳动力供给的数量;另一方面,居住条件的改善可以降低迁移劳动力工作转换的频率,增加实际劳动供给时间,从而扩大劳动供给。

2.教育

作为一项必要的公共服务,解决农村迁移的适龄人口的教育问题也是提高劳动力供给的重要手段。因为,城市的教育供给不足或教育成本过高,都会影响迁移劳动力的保留工资,从而对劳动供给决策产生负面的影响。近年来,由于社会各界对农民工问题的关注,政府也在实际政策的制订和实施方面给进城农民工以支持,城市义务教育已经在很大程度上对农民工子弟开放,这也使得公共教育体系的公平性有了一定程度的提高。

2003年9月国务院办公厅转发的教 育 部 等 6部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》,明确提出流人地政府财政部门要对接收进城务工就业农民子女较多的学校给予补助。城市教育费附加中要安排一部分经费,用于进城务工就业农民子女义务教育工作。在一些劳动力流人数量比较大的省(市),已经做出了实质性的规定,将农民工子弟的教育纳人当地义务教育的范围之中。但由于城乡分割体制在中国经历的时间长,理顺各种利益关系,尤其是教育的财政体系和事权分配问题,仍然需要花费一定的时间。在一个与城市化进程相符合的义务教育体制最终形成之前,采取多元化的体制,让农民工子弟有更多的选择机会,将有助于解决他们的教育问题。

城市教育设施虽然已经对外来人口开放,但由于外来人口的支付能力往往有限,因此,他们中的相当一部分人还需要一些能够满足他们教育需求的教育设施。农民工子弟学校就是根据农民工实际的需求而产生的,是对现有教育体系的补充。但由于在现行的教育管理体制下,法律规定的民办学校设置标准过高,很多农民工子弟学校难以企及。

例如,(民办教育促进法》第十条规定:民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行。这就大大提高了农民工子弟学校的办学门槛。以北京市为例,在2006年已经开办的350多所农民工子弟学校中,大部分没有办学许可证。北京市海淀区40余所农民工子弟学校当中,只有3所学校取得办学许可证。2006年7月,北京市海淀区叫停30余所农民工子弟学校,万余名学生面临分流困难,受到社会严重关注(刘声,2007)。

实际上,作为城市教育体系的一种补充形式,农民工子弟学校的确对于解决农民工子弟的教育问题起到了突出的作用。城市教育主管部门在对待农民工子弟学校的管理问题上,可以采取一定的扶持措施使其规范化,而简单的取缔农民工子弟学校,实际上不利于解决他们的教育需求。

3.医疗

健康保险是公共服务的重要组成部分。由于城乡分割体制的长期影响,城市居民和农村居民在健康服务方面一直有着比较大的差距。近年来的城市医疗体制改革已经逐步形成了由以前的单位提供健康保险向社会化的职工基本医疗保险过渡的局面。而农村居民自从以前的合作医疗体系解体以后,基本没有任何形式的健康保险。由于农民工在城市大多数从事的是长时间、高强度的工作,对其健康也容易造成很大的损害。很多在工作中健康状况恶化的农民工由于难以继续在城市生存,只能选择返回农村。从劳动力可持续利用的角度来看,完善医疗保险体系无疑有利于保证持续的劳动力供给。

为了解决农村医疗保险体系缺失的局面,近年来,新型农村合作医疗制度在中国农村展开。和以往的合作医疗制度不同,中央政府、地方政府以及个人分担新型合作医疗基金的投人。尽管目前农村新型合作医疗仍然处于试点阶段,但根据最近确定的目标,2006年,全国试点县(市、区)数量达到全国县(市、区)总数的40%左右;2007年扩大到60%左右;2008年在全国基本推行; 2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标(卫生部等,2006)。农村新型合作医疗对于解决农村地区医疗保险缺失的问题无疑有着极其重要的意义。但是,新型合作医疗仍然是基于农村的医疗保险制度,根据目前的制度设计,其可携带性及在城乡之间转换的功能不足。这在一定程度上制约了其促进劳动力转移的作用。

4.劳动保护

对于农民工有效劳动供给的保护还不能仅仅依赖于事后的健康保险,事前的劳动保护也是非常必要的。农民工就业分布的特点,决定了他们容易受到职业伤害,尤其是一些高危险的职业,如果没有完善的保护措施以及对岗位危险性的充分信息,那么对劳动者的损害是巨大。图7-5所示的是2000年7月一2006年12月煤炭行业中矿难发生的频率和死亡人数。很显然,对于这样的高风险行业,如果缺乏有效的规制措施,对劳动力供给产生的负面影响是难以预料的。

 
   (二)增加城市劳动力的有效供给

近年来,城镇劳动力参与率下降,同 时 失 业率 维持在一个比较高的水平。这也意味着对一些劳动力市场制度进行改革,就可以拓展劳动力供给的空间。在经济快速发展、就业需求增长强劲的背景下,劳动参与率持续下降的主要原因应该不是来自于劳动力市场的需求方面因素,而是由于保留工资的上升。一个很明显的道理是,如果非工作的福利增加,就会抬高工人的保留工资。在非劳动的收人和工作收人之间的差距缩小的情况下,劳动参与率的下降也就不足为奇了。

1.退休与劳动供给

随着中国老龄化进程的加速,老龄劳动供给对于满足劳动力市场上的需求越来越重要。但是由于制度设计的原因,中国的退休年龄设定显然不能适应老龄化社会的挑战和经济发展的需要。就目前情况看,从以下三个方面完善现行的退休制度,将有利于挖掘城镇劳动供给的潜力。

首先,提高设定过的低法定退休年龄。目前的法定退休年龄设定为男性60岁,女性55岁,而且有很多行业和职业的法定退休年龄远远低于这个标准。考虑到人口的平均预期寿命在不断延长,这个标准不利于利用老年的劳动力。

其次,消除退休年龄的男女差异。男女之间在退休年龄上的差异,既不符合劳动力市场上的公平原则,也不利于更充分地利用女性劳动力,在制度上限制了女性劳动力供给的增加。

   第三,减少提前退休现象。法定退休年龄已经处于低水平,实际退休年龄过低则进一步减少了劳动供给。如表7 -4所示,和一些发达国家相比,中国的实际退休年龄要低得多。根据中国社会科学院人口与劳动经济研究所做的《2005年中国城市劳动力市场调查》(第二轮)计算,2005年男性的平均实际退休年龄为55.4岁,女性的实际退休年龄为49.3岁。可见,通过相应的制度调整,城镇劳动力市场上的劳动供给有很大的潜力可挖。
 
    2.福利的水平
    近年来,为了应对城市劳动力市场上出现的调整,一些消极的应对失业的政策纷纷出台。作为维持社会稳定必要的手段,这些措施是必不可少的。但是,消极的治理措施往往是通过转移支付的方式给失业者或退出劳动力市场者以支持,这就增加了他们的非劳动收人。如果消极的治理措施设定的水平或方式不恰当,就会对劳动供给产生负面的影响。对城市劳动力市场上失业(或退出劳动力市场的)时间和转移支付的关系的实证研究已经表明,某些转移支付政策的确减少了劳动供给(蔡防、都阳、王美艳,2005)。而其他一些社会保障措施的执行也需要考虑同样的问题。正因为如此,目前社会保障体系建设应该以扩大社会保障的覆盖面、实现社会保障体系的城乡统一、提高社会保障的统筹层次和可携带性为主。而社会保障的给付水平及其增长速度,则应该进行有效控制。
    本文摘自《2007中国人口与劳动问题报告》
文章来源: 中国网 责任编辑: 苏向东
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