| 莫岳云
周恩来是新中国的开国总理，同时兼任第一届全国政协副主席，第二、三、四届全国政协主席，长期主持全国政协工作，为人民政协的建立和发展呕心沥血，作出了卓越的贡献。
良好的组织奠基
周恩来对人民政协的贡献首先体现在对人民政协组织的筹备和创建上。具体反映在两个方面：一是领导筹备召开新政协；二是建立和健全政协组织机构。
１９４８年，在人民解放战争胜利发展的形势下，中共中央在纪念“五一”劳动节口号中，发出了召开新的“政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”的号召，这一号召迅速得到各民主党派、人民团体、无党派民主人士及海外华侨的热烈响应。周恩来受党中央的委托，具体领导筹备新政协的工作，同民主人士、各界代表共商建国大计。在此期间，做了大量的思想工作、政治工作和组织工作。
第一，广泛接触民主人士，沟通政策思想，增强团结合作。由于政治主张不尽相同，加上对解放区和党的具体政策不甚了解，一些民主人士心存疑惑和疑虑，如：新中国实行新民主主义还是旧民主主义；革命胜利后共产党还要不要他们等。为此，毛泽东、刘少奇、周恩来等中央领导出面同他们交谈，充分交换意见。特别是周恩来，经常地、广泛地同各方面人士接触，除个别交谈和小型座谈外，还多次举行报告会，向他们介绍情况，分析形势，阐述党的方针政策，并针对他们的疑虑解答问题。周恩来向他们说明，我们实行的是新民主主义，不是旧民主主义；不是在朝党、在野党的相互斗争、相互交替，而是以无产阶级为领导的各民主阶级的政治合作；这种合作是政治的分工合作，各民主党派各自联系不同方面的人，向共同的方向前进，这个共同的方向就是建设新民主主义的新中国；中国共产党与民主党派民主人士不仅在建立新中国的斗争中合作，而且在建设新中国斗争中将长期合作下去。①通过深入细致的工作，沟通了思想，提高了认识，解除了疑虑，为新政协的召开奠定了思想基础。
第二，拟定参加新政协的单位及代表名单。筹备召开新政协，哪些单位、人员作为政协代表，这是非常严肃的政治问题。周恩来强调：首先要注意政治上的严肃性，代表中不能包括一切反动党派和反动分子，政协代表要代表人民的意志，拥护新民主主义，反对三大敌人。同时要注意代表的广泛性，除了四个革命阶级之外，还应包括从封建阶级、官僚资产阶级中分化出来并投向革命阵营的爱国民主人士。在确定代表名额和人选时要体现“以工农联盟为基础，以工人阶级为领导”的“重点”，同时又要照顾到各个方面，“使这次政治协商会议成为集中代表全国人民力量的大会”。②在拟定参加新政协代表时，周恩来作了周密的考虑和细致的安排，并亲自出面，同有关党派协商。在他的指导下，在李维汉等同志的努力下，经３个多月的反复协商、酝酿，终于形成了一份包括党派、地域、军队、人民团体和特邀代表等５个方面人士在内的６６２名代表名单。这份名单既体现了政治标准的严肃性，又体现了代表的广泛性，体现了共产党领导的多党合作。因而为各方面人士所接受。
第三，负责起草中国人民政治协商会议《共同纲领》。这是一项繁重而艰巨的任务，它关系到新政协会议能否取得成功。周恩来亲自担任《共同纲领》起草小组组长。他自己动手，其中好几天，把自己关在中南海勤政殿，专心致志，起草共同纲领。初稿写出来后，他广泛征求意见，先后主持或指导了７次会议，广泛讨论，集思广益。反复的讨论和修改使共同纲领草案日臻完善。因此，由筹备委员会向大会提交的共同纲领草案，获得一致通过。《共同纲领》所规定的新中国国家性质和政权制度、新中国各种经济成份的性质及其相互关系、新中国的外交政策、民族政策、文化教育政策和人民民主权利等基本政策，既符合中国国情，又能为广大民主人士所接受。它是新中国建国的施政纲领，也是人民政协的政治基础。
第四，明确了人民政协的组织名称及其历史地位和作用。新政协筹备的过程中，有的党外人士对即将召开的政治协商会议与抗战胜利后的重庆政治协商会议有什么不同，选出中央人民政府后它的任务是否完成了等问题不甚清楚。周恩来在新政协召开前夕向政协代表的报告中对这些专门作了阐述，指出：政协是沿用了旧的政治协商会议的名称，但以它的组织和性质来说，所以能发展成为今天这样的会议，决不是发源于旧的政协。它“是一百多年来民族民主革命运动牺牲奋斗的果实”，“是３０年来新民主主义革命运动获得胜利的集中表现”，是人民民主统一战线发展的必然结果。“肯定地说，这一组织便是中国共产党过去所主张的民族民主统一战线的形式。它绝对不同于旧的政治协商会议。”③开始，筹备会用的是“新政治协商会议”，为了形成固定性的统一战线组织形式，为了有别于重庆政治协商会议，周恩来在新政协筹备委员会提出并进行了协商，将“新政协”改称“中国人民政治协商会议”。他在筹备会常委会第四次会议上指出：“毛主席说过，全体会议闭幕后要有一个经常性的组织。既然是统一战线，名称要固定一下……这曾经和第二小组商量过，就用中国人民政治协商会议这个名称。”④他指出：“在全国各地未能实行普选以前，中国人民政治协商会议和它的地方委员会分别执行全国和地方的人民代表大会的职权。”将来全国人民代表大会召开以后，人民政协“仍将以统一战线的组织形式而存在，国家大政方针，仍要经过人民政协进行协商。”⑤
经过一年多的筹备，中国人民政治协商会议第一次全体会议于１９４９年９月21日正式召开。这次会议代行全国人民代表大会职权，制定了《共同纲领》，产生了中央人民政府，宣告了中华人民共和国的成立。这次会议同时制定了人民政协组织法，人民政协作为统一战线组织也正式诞生。
新中国成立后，周恩来作为政务院总理，日理万机；同时兼任全国政协第一副主席，协助毛泽东主持全国政协的工作，为建立和健全人民政协的组织机制作了诸多努力。他首先建立起政协日常工作机构。人民政协最初的组织形式只有全体会议、全国委员会和常务委员会。为了便于开展工作他建议：“建立几个工作小组，在常务委员会指导和秘书长的具体指导下，使全国政协工作能够分类进行”⑥，他的建议被采纳，全国政协很快成立了政治法律、财政经济、文化教育、国防、外交、民族事务、华侨事务、宗教事务等８个工作组，作为政协委员开展经常性工作的机构。１９５０年３月，全国政协还建立了工作会议制，由正副秘书长、各工作组组长、秘书处正副处长及其他有关专职人员，每周举行一次会议，讨论政协工作。此外，还设立了秘书处，作为全国委员会的办事机构。１９５４年，全国人大召开后，政协不再代行人大职权，政协组织机构需要作出相应的调整。周恩来经过一个月与各方面反复协商后，将原来政协全体会议、全国委员会、常务委员会三层改为全国委员会全体会议和常务委员会两层。地方委员会也是两层，即全体会议和常委会两层。这样，减少了不必要的层次，又可以扩大全国委员会和地方委员会的名额，有利于保持广泛的代表性，扩大团结面。全体会议闭会期间，由常务委员会主持会务，领导日常工作。人民政协组织机构基本框架就此确立、运行并一直沿袭至今。这就为人民政协工作的开展奠定了良好的组织基础。
杰出的理论贡献
在领导政协工作的实践中，周恩来以毛泽东统一战线理论作指导，对人民政协一系列重大问题，包括人民政协的性质、特点，人民政协的任务、职能以及人民政协内部关系等，进行深入的探讨与科学的说明，贡献卓著。
（一）揭示了人民政协的性质和特点
政协第一届全体会议在特定的历史条件下执行人民代表大会的职权，但其本身不是人大。１９４９年８月２６日，周恩来在新政协筹备会常委会第四次会议上就指出：人民政协在全国各地未能实行普选以前代行人民代表大会职权，但其本身是“全国人民民主统一战线的组织。”⑦这是对人民政协性质的最早概述。此后，人民政协作为人民民主统一战线组织写进了《共同纲领》和后来的宪法中。半个世纪来，尽管不同的历史时期对政协性质的具体表述有所不同，但政协作为中国人民统一战线的组织的性质一直未变。
在揭示人民政协的性质的同时，周恩来还阐述了人民政协的如下特点：
一是广泛的代表性。这种代表性，从政治上说是代表广大人民的意志。从组织上说既体现了“以工农联盟为基础，以工人阶级为领导”的重点，同时又照顾到各个方面。代表中，包含了各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、少数民族、国外华侨和宗教界代表人物。“在各人民团体的代表中，除工人代表、农民代表外，还有妇女代表、青年代表、学生代表、文艺工作者代表、新闻界代表、工商界代表、教育工作者代表、自然工作者代表、社会科学工作者代表”⑧，代表面极为广泛。１９５４年政协第二届全国委员的人数、代表性及范围都比第一届有所扩大。周恩来说：“能够想到的都尽量包括进去了。”⑨
二是党派性。人民政协是以党派为基础组成的。除了共产党外，还有各民主党派和无党派民主人士参加。政协第一届全体会议６６２名代表中，党派代表，包括共产党和各民主党派代表，就占了７４％。而“无党派民主人士”，周恩来认为，他们是“在中国革命的具体历史条件下发展形成的，他们在形式上没有结成党派，但实质上是有党派性的”，是“没有党派组织的有党派性的民主人士”⑩。所以他说：人民政协“是党派性的联合组织”１１。
三是长期性。针对一些人以为等到人民代表大会召开之后就不再需要人民政协组织的想法，周恩来在政协第一届全体会议上指出：这种想法是不恰当的，“中国人民政治协商会议是一个长期性的组织”，他说，统一战线是我党的一贯方针，政协既然是人民民主统一战线的组织，“就不应该开一次会议就结束，而应该长期存在”１２，“在普选的全国人民代表大会召开以后，政协会议还将对中央政府的工作起协商、参谋和推动的作用”13。
（二）深刻阐述了人民政协的任务和职能
每当论及人民政协的任务的时候，周恩来总是把它与党在各个历史时期的总任务紧密联系起来，强调人民政协必须为党的总路线和总任务服务。在新政协第一次筹备会上周恩来就明确指出：新政协“负有伟大的建国责任”，“它的任务是团结工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级以及一切爱国民主人士、国内少数民族和海外华侨，共同反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，建设新民主主义的新中国”14。１９５３年，党提出了过渡时期总路线，我国开始有步骤地由新民主主义向社会主义转变。人民政协的基本任务就是要团结各方面力量，为国家工业化和社会主义改造服务，１９５３年９月，周恩来主持召开政协全国委员会常委会，并在会上作了《过渡时期总路线》的报告，指出，我们的工作不能离开总路线，“离开了总路线，就要犯大错误”15，三大改造基本完成，进入社会主义建设新时期后，周恩来又提出了人民政协任务转变的问题，他指出：“进入了社会主义建设阶段，人民民主统一战线的任务就更重了，就要负起新的任务”、“团结一切可以团结的力量，动员更多可以动员的因素，来参加社会主义建设，扩大我们的民主生活。这就是我们的新任务”16。人民政协的基本任务是为实现党在各个历史时期的总路线总任务而奋斗。虽然周恩来没有明确这样表述，但从他的上述论断中我们不难看出这一点。
人民政协作为人民民主统一战线的组织，有着自己的具体任务。在１９５４年１２月２１日政协二届一次会议的政治报告中，周恩来根据毛泽东的意见，把政协的任务归纳为五点：“第一，协商国际问题。第二，对全国人民代表大会代表和地方同级人大代表大会代表的候选人名单以及中国人民政治协商会议各级组织组成人员的人选进行协商。第三，协助国家机关，推动社会力量，解决社会生活中各阶级相互关系的问题，并联系人民群众，向国家机关反映群众的意见和提出建议。第四，协商和处理政协内部和党派团体之间的合作问题。第五，在自愿基础上，学习马克思列宁主义和努力进行思想改造。”１７这五条，既全面概括了人民政协的具体任务，又集中反映了人民政协民主协商的基本职能。
民主协商是人民政协的一个重要职能，周恩来对政协民主协商职能有诸多论述。早在新政协筹备期间，周恩来就指出：“人民政协全国委员会，便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针，都先要经过全国委员会协议，然后建议政府施行。”即使全国人大召开后，它仍将以统一战线的组织形式存在，“国家大政方针，仍要经过人民政协进行协商”18。在１９５１年１１月政务院第１０９次政务会议上，周恩来谈到政府和政协关系时说：中央人民政府是采取政府委员会和政务院两级制。凡准备由中央人民政府委员会通过的一切重大决定和法律、条例，事先都提请政协全国委员会常务委员会交换意见，经过协商后再提交政府委员会讨论通过；凡准备由政务院通过的重要决议和指示，也常征询政协全国委员会有关工作组的意见，然后再提交政务院会议讨论通过。这就使得一切比较重大的决定和法令，更能适合最大多数人的共同需要，在贯彻实施时也更能得到最大多数人的拥护和协助。
民主监督是人民政协又一重要职能，１９５４年１２月在全国政协二届一次会议上周恩来正式提出并作为政协的任务之一写进了第一部政协章程之中。此后，周恩来对政协的民主监督职能有过许多精辟的论述。他指出：政协系统作为统一战线组织既要同国家的中心工作相配合，积极参与国家大政方针的协商与讨论，又要动员广大的力量来发扬民主，从各方面加强对党和国家的工作的监督。“要把６亿人的生活搞好，建设社会主义，没有互相监督，不扩大民主是不可能做得好的。”他强调共产党接受民主监督的必要性，指出：“互相监督首先应该由共产党请人家监督。”因为共产党处于执政党的领导地位，过去为人民立了功，人民拥护它，欢迎它，很容易滋长官僚主义，脱离群众，甚至会出现个人野心家，背叛群众。他说：“这方面的危险是随时存在的，每个共产党员都要警惕。这个问题怎么解决？最好的办法是有人监督。”民主党派监督是各方面监督中一种必不可少的监督，“民主党派参加了革命和建设，那么他就有一份功劳，他是人民的一分子，他就有权来说话”。共产党人应该谦虚，欢迎监督，要有听得进去的胸怀，“我们只要是一个敢于面对现实的人，敢于揭露错误、批判错误、改正错误的人，那就不怕监督，越是监督我们，我们越是能进步。”19
（三）精辟分析了政协内部共产党与党外人士的合作关系
共产党是执政党，是统一战线的组织者和领导者，处理好共产党与民主党派及其他党外人士的关系是处理好政协内部关系的关键。周恩来很重视这一点，１９５０年６月政协成立不久，他就在政协中共党组会议上作了“人民政协全国委员会会议党组活动的方针”的讲话，强调要正确处理共产党与党外人士的关系。他还以政府党组书记的身份主持制定了《关于与党外人士合作的意见》，供政务院和政协机关党内同志遵循。以后，他又多次在统战和政协工作会议上阐述了这一问题。他着重强调了以下几点：
第一，在待遇上共产党员与党外人士一视同仁，在政治思想上共产党员要严格要求自己。他说“一般来说，在政治待遇、物质生活方面应一视同仁，对党外人士不得歧视，这是一方面。但还有另一方面，我们的党是工人阶级的先锋队，要率领人民走向社会主义，因此党员在政治见解上、思想意识上要比别人水平高。”20
第二，“要上下一致，内外一致”。不要使党外人士批评我们“中央好，地方糟”，感觉我们上下不一致。“对党外人士和蔼真诚，不要虚伪。”内部决定的方针，要贯彻到外面去，不要使人感觉我们对外是一套，内部又是一套，内外不一致。
第三，要让党外人士做到“知无不言，言无不尽”。党外民主人士，尤其是从旧社会过来的上层分子，有些观望，说话有保留，这是不奇怪的，共产党员要“循循善诱，使他们敢于把话都说出来”。同时共产党员“要有听得进去的胸怀”、“对的意见加以接受，不对的也不要马上打回去”，“对党外人士的意见，哪怕只有一分是对的都应接受，然后再对不正确的部分加以分析批评”。２１
第四，必须将党的领导与个人意见区分开来。“共产党的领导是指党的集体领导，党的中央和党的各级领导机构（省、市、县委员会等）的领导。起着领导作用的，主要是党的方针政策而不是个人。”在政协中，个人都是平等的，大家都是人民的勤务员，彼此平等地交换意见，共产党员决不能自居于领导地位。“在政协里边，在我们的个人往来当中，没有领导与被领导的关系，只有领导机关和政策才是代表领导的。不然的话，我们的民主生活，民主风气就不能够发扬，我们之间就有隔阂，中间本来没有墙，就会有一座精神的墙隔着，妨碍民主集中制的贯彻。”22
第五，党外人士要有职、有权、有责。党外人士既然担任了一定的职务，就应享有与其职务相当的权力，履行与其职权相当的责任。周恩来说：“非党人士要有职有权。”“有职、有权、有责，自然会发挥他们的积极性”。23
第六，共产党员要多交党外朋友，交畏友、诤友。周恩来批评党内一些同志不敢和党外人士接触，或者像清教徒不能和荤教徒搞在一起一样不屑和他们在一起的现象，要求共产党员要主动地多交党外朋友。他说：“共产党员既然参加了政协，那就要特别注意多接触自己不熟悉的事情和不熟悉的人物”，每个共产党员都得有几个党外朋友往来，可以多交新朋友、要交畏友、诤友，“就是说，他敢于提出不同意见，敢于批评对方的短处，习惯了就不是畏友而是诤友了”。24
光辉的工作典范
在领导人民政协工作的长期实践中，周恩来身体力行，创造了良好的经验和作风，为我们树立了光辉的典范。
（一）广交朋友，以诚相待，团结合作
统一战线工作就是团结人的工作，周恩来以广交朋友，善于团结人而著称。他强调：要尽可能地团结最大多数人，要划“最大的圈子”，不要划“小圈子”，“要在观念上，把党外凡是能够争取的、能够和我们合作的人士，当成党内干部来看待。”25人民政协筹备之初，为进一步扩大人民民主统一战线，尽可能多地团结党外各方面人士共同建设新中国，他通过拍电报、发信件及地方党组织的关系，热情邀请知名人士参加新政协。他和毛泽东联名致电宋庆龄，恳切表示：“至祈先生命驾北来，参加此一人民历史伟大的事业，并对于如何建设新中国予以指导”，26并派邓颖超专程前往上海恭迎宋庆龄北上。他极力挽留来北平和谈的张治中，说：“西安事变时我们已经对不起一个姓张的朋友，今天再不能对不起你了。”诚恳的话语使张治中为首的国民党谈判代表团毅然留了下来。由于周恩来的盛情邀请，一大批党外民主人士、工商界和文教科技界的知名人士以及一些国民党军政要员都留下来参加新中国的建设。中国民主建国会主任委员黄炎培，在旧中国曾多次拒绝政府的高官厚禄，１９４９年来到解放后的北平也无意做官。周恩来找他交谈，指出：“这不同于在旧社会做官，现在是人民政府，不是做官，而是做事，是为人民服务。在政治协商会议上由各党派斟酌制定了《共同纲领》，就是为人民服务的‘剧本’，我们自己编写了‘剧本’，自己怎能不上台唱呢？”２７诚恳的交谈使黄炎培终于同意出任政务院副总理兼轻工部长。许多党外人士赞扬说：周总理最能团结人。
周恩来一生交了无数党外朋友，朋友们都把它视为引路人和知音。他交友成功的秘诀在于：以诚相见，平等相待。周恩来说：“只有把对方当作朋友，人家才会把你当成朋友。”他多次批评某些党员干部对党外人士那种“剑拔弩张”的态度，强调要和和气气，平等待人，反对把自己的主张强加在别人头上。他从不以领导者自居，“他所凭借的是坚定的信念、明澈的思想、宽阔的胸怀、巧妙的论对和自己的模范行动，使人在不知不觉中为之折服”28
“文化大革命”内乱中，大批的政协委员和各界知名人士遭到了打击和迫害，党的形象，也因此受损。周恩来在极端困难条件下保护了一大批党外人士和知识分子，使人们在劫难中从他身上看到共产党的优良传统，许多党外朋友受到伤害后仍对我党表示谅解，拥护共产党的领导，坚持合作初衷不改。
（二）充分发扬民主，在政协中营造宽松的政治氛围
这是周恩来在领导人民政协工作过程中始终贯彻的一个基本的思想和工作作风。为此，他强调了如下几点：第一，政协委员的人选不能搞“清一色”。他说：“政协不是一盆清水，如果是一盆清水就没有意思了。政协就是要团结各个方面的人，只要拥护宪法，立场站过来，我们就欢迎。”29第二，在政协内部，可以各抒己见，畅所欲言。他指出：“我们不可能设想，人民民主统一战线是铁板一块，大家都是一个想法，对任何问题的看法都一样。”“我们是政协机关，可以同时提出各种不同的意见，争论的结果，不一定得出一致的结论”30。政协重在民主协商，不重于形式上的通过和多数的表决。第三，政协内部要求同存异。周恩来十分善于在矛盾中求同，他指出：人民民主统一战线内部有不同要求和矛盾，但在共同要求上，在主要政策上是能够取得一致的；同时他也正视异，允许异之存在。他告诫党内同志说：“我们同党外人士合作，就是在共同的大前提下接受他们的好意见……只要大的方面有了共同性，小的方面存在差别是允许的。”３１“为了一个共同的目标，求大同存小异，这并没有坏处。”32而要求同存异就必须有适当的妥协和让步，政协中，“除非最原则的问题不会妥协外，凡是有极大可能采纳的问题，最终可以取得妥协。”33
（三）重视调查研究
周恩来是个非常务实的人。注重调查研究，一切从实际出发是他一贯的工作作风。作为国务院总理，他长期深入工农群众，深入社会实际，审度中国国情，以保证行政决策的科学性。在政协工作中他也强调做好调查研究工作。他说：“要使我们的建设搞好，首先要实地调查，才能知道实际情况，如实反映情况，才有具体材料、具体经验可供讨论和研究。不要面临政协开会了，才到下面视察访问，平常也可以分期去，比如说一年下去几次。”只要注重调查研究，“我们的座谈会、报告会就有生动的事例来讨论，就能够产生一些提案、意见和建议”。34在他的指导下，人民政协把调查研究、视察、考察作为主要的工作方法，使之经常化、制度化，并收到了良好的效果。
周恩来是人民政协工作卓越的开拓者和杰出的领导人，他将毛泽东思想运用于政协工作的实践，创造性地提出了一系列重要的理论、政策和工作方法，并身体力行，有力地推动着政协工作的开展。如今，我国统一战线有了深刻的变化，人民政协的理论与实践无论在广度上和深度上都有了新的发展。但当我们回顾人民政协建立和发展的历程，追述周恩来对人民政协所做的卓越贡献，学习他关于人民政协的理论和工作方法，仍然能从中得到深刻和启迪。
（作者单位：华南理工大学社科系）
注 释：
①童小鹏等：《关于筹备和召开中国人民政治协商会议的回忆》，载石光树编：《迎来曙光的盛会》第９页、第１１页。
②、③、⑤、⑧、⑨、⑩、12、 13、 14、 16、 18、 19、 20、 21、 22、 23、 24、 29、 30 、31《周恩来统一战线文选》第 １３３页、第 １３５—１３６页、第 １３７页、第 １３２页、第２６１页、第１２７页、第１３６页、第１４６页、第１３６页、第４３１—４３３页、第 １３７页、第 ３５０—３５１页、第 １８８—１８９页、第１８９—１９０页、第４３６页、第１７５页、第４３６—４３７页、第２６２页、第４３２和４３５页、第 ２０２页。
④、⑦、11、 32、 33、 34《老一代革命家论人民政协》第４１页、第４２页、第１８６页、第２５９页、第１８页、第２８２—２８３页。
15《周恩来选集》下卷，第１０５页。
⑥参见《周恩来年谱》１９４９—１９７６上卷，第４页。
17 参见《人民日报》１９５４年１２月 ２７ 日。
25《周恩来选集》上卷，第３２７页。
26 转引自刘孝良等著：《周恩来统一战线理论与实践》，第１９５页。
27 参见李世英主编：《周恩来行政理论与实践》第９７页。
28 中央统战部研究室等编：《统一战线的珍贵文献——学习（周恩来统一战线文选〉》第１６页。
《周恩来百周年纪念论文集》 |
