一、为什么国家要担当消除农民工就业歧视

（一）农民工就业歧视的特点，决定了消除农民工就业歧视的国家担当

中国农民工就业歧视的典型特征，是国家把对农民工的歧视制度化、合法化。也就是说，在对农民工的就业歧视中，国家曾经扮演着关键的角色。

第一，在中国特定的历史时期，国家出台的一系列法律、法规、政策，使歧视行为“合法化” 。1958年《中华人民共和国户口登记条例》以法律的形式将中国公民划分为农业户口和非农业户口，剥夺了农民的居住和迁徙自由权。此后，这些曾经作为歧视农民的措施，又再现在农民工身上。因为农民无权自由迁徙，所以要严格限制农民工流动。因为农民（工）没有城市户口，所以不能享受城市制度的“优惠”。从这个意义上讲，对农民工的歧视实际上是对农民歧视的延伸。

《北京市外地来京务工经商人员管理条例》（以下简称《条例》） ，实施近10年，对外地来京人员在务工、就业、经商、房屋租赁、卫生防疫等诸多方面进行限制。如对农民进城就业、企业用工实行行政审批，对农民流动设置种种证卡及收费；把行业、工种划分为农民工禁止进入、限制进入、允许进入的三种类型，对农民工筑起产业壁垒，使农民进城就业限制在脏、累、重、险行业及工种的极小范围内，保留大量行业、工种，作为有城市户口居民的就业特权；对企业收取使用农民工的管理费，强化就业领域的城乡分割的制度性歧视。使农民工和外来工不能与北京市民一样，享受政府一视同仁的管理和服务。这些限制无意中增加了外来人员的就业门槛，导致了工作中的不平等。

第二，一些政府机构的设立和运作，使对农民工的歧视成为现实。城市公共就业服务不向农民工开放。如在上海市，政府办了现代化的劳动力市场，网点分布于城市各个区县，用工信息来自众多企业。但在劳动力市场大门口，却赫然写着“外来农民工不得入内” 。职介机构的这一做法，将农民工排除在第一劳动力市场之外，使他们不能像城里人一样公平竞争求职。政府部门不仅没有帮助消化过剩的农村劳动力，甚至不给农民工在城市寻找工作的机会。

同时，个别政府部门不作为，漠视农民工合法权益。某些劳动保障监察部门未能有效履行监察职责；政府的劳动部门、建设部门、工商部门、公安机关，在接到农民工的举报后，根本不去认真倾听农民工的陈述，只听了片言只语之后便以不归本部门管辖为由将农民工打发走了事。即便对于本应由本部门、本单位调查处理的举报，也往往以“证据不足、拿到证据再来”等种种理由推脱责任、拒绝受理。而信访部门最通常的做法就是给上访的农民工开具介绍信，把问题推到下级部门或直接推回到问题部门。如此循环往复，导致农民工的问题长期得不到解决。

第三，农民工作为就业歧视的受害者，缺乏法律救济途径。一是《劳动法》第12条平等就业条款只是反对基于“民族、种族、性别和宗教信仰”的就业歧视，但并未规定基于“社会出身”的歧视。因此，对农民工的歧视并未纳入《劳动法》的保护范围。二是缺乏司法救济途径。根据我国《企业劳动争议处理条例》以及《劳动法》的相关规定，我国劳动争议的受案范围并不包括就业歧视。同时，现有民事法律也没有对就业歧视作出具体规定，受害人无法依法提起诉讼，要求用人单位承担相应的民事责任。三是无法获得充分的行政救济。《劳动保障监察条例》规定了9项具体的劳动保障监察事项，但并没有将就业歧视明确规定为劳动保障监察事项之一，加上我国没有专门的反就业歧视法，有关就业歧视的规定分散在各种法律法规中，就业歧视现象并没有得到各地劳动监察部门的应有重视，没有被单独作为一项违法行为来看待。劳动保障监察人员少、力量弱与劳动监察面广、任务重之间的矛盾十分突出。在这种情况下，很难把农民工就业和职业歧视的投诉摆上议事日程。

（二）农民工就业歧视深层次的制度问题，需要国家出面协调解决

近年来，农民工就业的大环境即政府层面的政策环境得到了很大改善，主要体现在以下几个方面：针对农民工流动就业的“证卡”制度基本上被取消；对农民工的乱收费基本上得到禁止；前一个时期拖欠农民工工资的严重局面从根本上得到遏制；向农民工免费提供公共就业服务也取得了进展等。总的来说，农民工流动就业的歧视性政策障碍已基本上消除，就业准入的问题基本得到解决。但是，在推动城乡统一的劳动力市场建设和实现城乡劳动者平等就业的过程中，许多问题都涉及到深层次的制度问题。如果这些制度性的瓶颈不加以消除，对农民工的就业歧视就不能从根本上消除。

这些制度性的瓶颈涉及以下问题：

第一，户籍管理制度改革未能与经济社会配套政策相衔接的问题。户籍制度的禁锢，导致了农民进城务工所遭受的种种限制。户籍改革本身并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的。不研究解决好相关的社会经济政策问题，户籍管理制度改革将难以稳步推进。因此，需要政府各部门联手对计划生育、最低生活保障、社会保险、义务教育，特别是农村土地承包和集体经济收益分配等与户籍改革相关的现行法律法规政策进行一次全面清理，并制定出相应的修改和过渡性措施。

第二，农村土地问题的解决，是农民工问题解决的前提条件之一。目前，农民工长期的“候鸟式”的流动就业，产生了一系列严重后果：一是农村劳动力长期处于流动就业和兼业的状态，不能实现向城市的稳定转移，以及在城市被严重“边缘化”，使得我国难以形成高素质的产业大军，产业发展特别是加工制造业将长期停留在低层次、低水平上。二是这种城乡分治、差别对待，阻止农民向城市稳定转移的制度，如果不能得到尽快改变，不仅制约国民经济的持续协调发展，也会严重影响社会的稳定与和谐。三是不解决农村劳动力向城市稳定转移的问题，“三农”问题就不可能解决；反过来，城市的发展也将由于市场的约束受到严重的制约。我国特殊的农村土地制度正好支撑了这种流动就业：农村的土地承包制为农民外出就业提供了风险保障和“退路”。这种土地制度使得农民工的劳动力价格弹性大大提高，从而长期维持了我国劳动力的低成本。

第三，社会保障制度依然是影响农民工工作稳定的主要障碍。目前，在城镇的企业中，形成了城镇户籍的城市工人与农民工的区别；在农村的非农企业中，形成了本地农民工与外来农民工的区别。除了户籍的差别，他们的主要差别在于：城市工人不但在本地拥有住房，而且享有参加城镇社会保险的权利；本地农民工在本地拥有住房，但基本上不能参加城镇社会保险；外地农民工在本地既不拥有住房又不能参加社会保险。正是这种身份的差别，导致了他们享有基本社会保障权利的差别，使产业工人中形成了不同的阶层。因此，目前的社会保障制度依然是影响农民工工作稳定的主要障碍。职业不稳定，无论对企业还是对农民工个人的发展都是不利的。

第四，城市公共服务尚未向所有劳动者开放。这些公共服务包括向农民工提供就业服务、职业培训、子女义务教育等。上述服务都涉及公共资源的重新分配问题，即农民工流入地政府“掏腰包”的问题。解决这些问题，最根本的是要通过改革，建立城乡分治和地区分治的财政税收制度。

（三）消除农民工就业歧视是国家的国际法义务

2005年中国批准了《1958年就业和职业歧视公约》（以下简称《公约》）。《公约》对歧视进行了界定，歧视是指“基于种族、肤色、性别、宗教、政治见解、民族血统或社会出身等原因，具有取消或损害就业或职业机会均等或待遇平等作用的任何区别、排斥或优惠”。中国对农民工的就业歧视可以视为基于“社会出身”的歧视。劳动领域每日都在发生着各种形式的歧视，当农民工遭受歧视时，谁来保护他们? 这就涉及到公民和国家的关系。当劳动者遭受歧视，无法享有这些权利或他们的这些权利受到侵害时，国家必须做出某种行为以保障公民的权利。

消除就业和职业歧视，实现机会均等与待遇平等，是人权的重要组成部分，是国际劳工组织8项核心国际劳工公约规定的四项工人基本权利中的一项基本权利。中国批准该《公约》的行为表明，中国政府向国际劳工组织，向国际社会作出郑重承诺，决定承担由于批准公约而产生的国家的国际法义务。根据《国际劳工组织章程》规定 ，国家义务包括对内和对外两个方面：对内，国家要履行尊重、促进和实现本国国民机会均等与待遇平等，消除就业和职业歧视的义务；对外国家要履行接受国际社会监督的一系列义务，包括定期向国际劳工组织提交国家报告，接受国际劳工组织监督机制的监督，接受其它国家、国际组织和个人的监督等等。

二、国家如何担当消除农民工就业歧视

（一）制定反对农民工就业歧视和促进机会平等的政策框架

国家要制订反对农民工就业歧视和促进机会平等的政策框架，并确保这些政策得以实施。2006年初发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[ 2006 ]5号），勾画出解决农民工问题的基本思路和政策框架，对于今后一个时期反对农民工就业歧视和促进机会平等有一定的指导意义。

农民工问题事关我国经济和社会发展全局，解决农民工问题是建设中国特色社会主义的战略任务。郑功成指出，不能把农民工简单地等同于农民而将农民工排斥在工业化、城市化进程之外，不能将农民工现象看成是一种长期固化的社会现象而对其权益受损视而不见，不能把农民工问题看成是农民工自己的问题而放弃政府与社会的责任，不能对农村土地的生活保障功能估计过高而忽视农民工及其家属的经济社会乃至政治权利诉求，不能再强调财力不足而对农民工问题继续漠视，更不能继续在制度安排与政策实践中固守城乡分割、分治的思维模式 。针对农民工问题的复杂性、过渡性，国家在解决农民工问题时应当有近、中、长期对应之策。在近期，各级政府要认真清理歧视农民工的政策法规；变农民工维权为政府维权；同时，政府部门使用农民工要率先垂范。在中长期，国家要建立和完善反歧视立法，建立反歧视专业机构处理歧视问题。

反对农民工就业歧视和促进机会平等的指导思想和基本原则：一是要公平对待，一视同仁。尊重和维护农民工合法权益，消除对农民进城务工的歧视性规定和体制性障碍，使他们和城市职工享有同等权利和义务。二是要强化服务，完善管理。转变政府职能，加强和改善对农民工的公共服务和社会管理，发挥企业、社区和中介组织作用，为农民工生活与劳动创造良好环境和有利条件。三是要立足当前，着眼长远。既要抓紧解决农民工面临的突出问题，又要依靠改革和发展，逐步解决深层次问题，形成从根本上保障农民工权益的体制和制度。