“互联网给人以自由，但政府必须确定自由的限度。”

——法国前总理诺斯潘

“我们当然会尊重言论及新闻自由，但是权利是有一定限度的。”

——泰国总理阿披实

作为未来战争的战略高地，互联网上出现的任何问题，都有可能对国家安全、社会稳定、正常经济生活带来影响。如何有效治理互联网，是摆在世界各国面前的棘手问题。

互联网要不要治理？国际上普遍的、共同的认识是要治理，但方式不尽相同。美国等西方国家虽然宣称“最少管制”“减少行政干预”，但他们以立法为基础，从技术、行业自律、道德自律、市场机制等方面调控，形成较为完善的管理体系和措施。大部分国家治理互联网涉及四个方面：维护网络安全，主要是打击和遏制网络恐怖活动、网络犯罪、黑客、病毒等；治理不良信息，保护未成年人权益，主要针对色情、暴力、危害国家安全、煽动种族和宗教仇恨歧视的内容、垃圾邮件等；监管互联网市场，包括市场准入、普遍服务、IP地址和域名网络资源管理等；引导和规范数字内容产业，包括保护知识产权、发展本土网络文化等。

第一节 国际互联网治理概况

目前，世界各国和国际组织、机构都在不断强化联系，采取措施，共同提高治理互联网的能力。美国、英国、加拿大等主张在政府指导之下，在基本法律框架之下，严格行业分级制度、自律规范；德国、新加坡、澳大利亚等强调政府主导型监管模式，通过立法以及网络过滤技术进行管理；法国遵循“共同调控”原则，政府与行业齐抓共管；中国则形成了融合监管的鲜明特色，法律规范、多方协管、技术保障、行业制约相互配合。

互联网治理的三种模式

2009年1月5日，泰国新闻及通讯科技部表示，泰国政府2008年封锁了2300多个网站，原因是它们大多含有对泰国王室不敬的内容，九成以上被封网站是在泰国境外注册。泰国花费上百万美元购置了专门设备，用于调查及过滤违规网站。

许多国家对网上内容的治理因价值观念、意识形态、法治传统不同而不同，对一些问题的认识也有很大区别，如对言论自由、有害内容的理解就不同。这就使得各国互联网治理呈现不同特点。主要有三种治理模式：

第一种：严格控制模式。主张严格控制，采取必要措施维护本国或民族的价值观，保证不受颠覆，保护本国和民族文化传统，保护互联网的纯洁性，严厉打击网上色情、暴力、恐怖活动或虚假宣传。一般主张通过立法甚至控制计算机网络出入口信道的方式进行管制，典型的有新加坡、沙特阿拉伯，中国也基本属于这种模式。

第二种：注重自律模式。主张一般不直接对网络进行管理，更多依靠网络参与者自律，以政府管理作为补充和保障，典型的有英国、加拿大和中国香港。

第三种：宽松管制模式。主张保护言论自由，对网上内容采取比较宽容的态度，典型的有美国。美国国会通过的有关互联网内容管理的法案，几乎都有被宣布违宪的历史，美国各界都强调管理互联网不能以牺牲言论自由为代价。

各国治理互联网的理念

许多国家认为，互联网并非真空地带，现实社会不允许存在的在互联网上也是不允许存在的，各国形成了一系列管理理念。

多数国家注重保护网上言论出版自由，规定非经法律授权不得随意直接干预和限制。一些西方国家认为，互联网也是一种实现言论出版自由的重要途径和传播方式，公民享有的言论出版自由在网上也应得到保障。不少国家明确规定要“减少行政干预”或“禁止政府事前干预”。美国表示，互联网作为言论传播的载体，网上的内容与互联网本身均受美国宪法关于言论自由权利的保护。德国根据《德意志联邦共和国基本法》第5条的规定，禁止对互联网进行事先的内容检查。日本根据宪法对言论自由、学术自由、个人信息的保护规定，要求“尽量”减少政府对互联网媒体的直接干预。

但各国也普遍认为，网上言论出版自由也要有限度，应给予必要监管，但必须通过制定法律进行。德国《基本法》第5条在强调言论自由的同时规定“此权利受一般法律规定、保护青少年及个人名誉权法律规定的限制。”澳大利亚规定“必须保护那些不愿意看到黄色和暴力内容的人的权利。”

多数国家认为，政府必须积极介入互联网管理，致力于指导、扶持、鼓励行业组织和网络用户自我约束、自我管理。普遍认为，为确保互联网安全、健康发展，政府作为国家和公众利益的代表，必须对互联网进行规范，要发挥主动、主导作用。但同时多数国家认为，为减少改府“硬控制”的负面效应，尽量避免直接管理，充分发挥行业组织和私营部门的作用，同政府监管形成优势互补、良性互动的管理格局。美国宣称政府“应最少管制”，要致力于为互联网持续增长创造稳定的、可预测的环境，将技术、资金、人才、市场的领导权交给私营部门。英国政府的主要策略是通过“协调社会各阶层、各方面的关系来完成”。新加坡采用以产业自律为基础的政府调控和产业自律相结合的政策。日本在设立政府主管机关的情况下，注重通过民间组织和研究机构加强行业自律。

互联网治理的主要做法

绝大多数国家都坚持以立法为基础，综合运用行政管理、行业自律和社会监督等多种手段，共同对互联网实施管理，只是对每种手段的利用程度和运用方式不尽相同。

法律手段

依法管理是多数国家治理互联网的通行做法，他们一方面不断制定和健全互联网法律法规，对网上行为进行规范；另一方面执法机关依法对网上行为进行监控，对违法行为给予打击。西方国家普遍使用现有法律对互联网问题进行涵盖，有些国家根据互联网特点，对现有法律进行适当修改或新建法律来补充。在内容上，立法重点解决两个问题：一是对网络言论和行为进行界定，明确什么是保护的，什么是禁止的；二是明确政府、服务商、网民等的权利义务。尽管各国立法进程、立法形式、法律的保护和惩治力度等各不相同，但由于维护国家利益和立法目标是一致的，互联网相关法律调整和规范的重点也基本一致，主要集中在维护公共利益、公共道德、公共秩序和国家稳定等方面。

各国普遍重视网络安全和网络犯罪立法。首先是由于网络恐怖活动可能造成国家安全的危害。“9•11”事件以后，美国和欧盟国家在有关立法中均对互联网管理和监控进行了更加严格规定。美、英、法、德、日等在立法中规定，凡涉及色情、欺诈、教唆和诱导犯罪，侵犯知识产权、著作权和个人隐私，非法侵入计算机系统，主张恐怖主义，利用网络贩毒等都要追究刑事责任，并规定具体处罚措施。比如美国《国土安全法》中增加了监控互联网和惩治黑客等条款。其次，各国在对保护未成年人均非常重视，并制定相关法律法规，仅美国就有《儿童在线保护法》《儿童网络隐私规则》《儿童互联网保护法》《反低俗法》等多部法律。英国《保护儿童法案》、日本《儿童卖淫、儿童色情相关行为等的处罚以及儿童保护法》、法国《未成年人保护法》、澳大利亚《联邦政府互联网审查法》等都作出了从严、从重处罚利用互联网腐蚀未成年人的犯罪行为。法国规定：向未成年人展示淫秽物品者可判5年监禁和7.5万欧元罚款，如果上述行为发生在网上、面对的是身份不确定的未成年受众，量刑加重至7年监禁和10万欧元罚款。另外，面对垃圾邮件给全球经济带来损失，各国纷纷对反垃圾邮件进行立法。比如美国、日本都颁布了《反垃圾邮件法》；欧盟颁布了《隐私和电信指令》，重点打击垃圾信息；澳大利亚2003年颁布了《垃圾邮件法案》。

对执法机关监控给予法律授权。普遍通过法律授权执法机关作为互联网监控的合法主体，依法或秘密实施互联网监控。执法机关是指依法享有犯罪调查权的警察部门、情报部门等，除执法机关外，其他政府部门没有互联网监控权。美国颁布《爱国者法》和《国土安全法》，授权执法机关更大的监视和搜查权，政府和执法机构可大范围地截取嫌疑人的互联网电信内容，还可秘密要求网络服务商提供客户详细信息，例如，微软的即时通讯（MSN）和美国在线（AOL）有义务向政府提供用户的有关信息和背景资料；新浪北美网站几乎每个月都会收到美国FBI的通知，要求提供电子档案，服务商信誉和公民的隐私权都只能让位于国家安全。宪法第四修正案对政府出于国家安全和军事考虑而从事的监视活动也不作限制。英国《调查权法案》《电子通信法案》，日本《犯罪搜查通信监听法》等也授权本国的搜查机关在必要时可采取对包括互联网在内的信息进行公开或秘密的监控等措施。

注重保护信息资料等个人隐私。普遍重视个人资料及隐私权的保护。美国、英国、日本、德国、俄罗斯在个人信息保护方面制定了专门的信息数据保护法。德国规定联邦检查机构拥有对数据保护的控制权，并规定可以将数据转移给公共部门的具体条件。但美国对特殊的个人资料信息制定法律法规进行规范，对一般个人信息则通过制定自律规则进行规范。

规定网络服务商的法律责任。这是许多国家互联网立法中的重要内容。新加坡《互联网操作规则》、德国《多媒体法》、澳大利亚《联邦政府互联网审查法》等，都以专门一部分或较大篇幅对网络服务商的责任义务作出具体规定。美国、英国、日本、欧盟、法国等国相关的规定则分散在一般性互联网法律中。2006年6月，韩国总统卢武铉在同门户网站代表座谈时专门强调：网络媒体在为沟通提供方便的同时，也应当为此带来的问题承担相应的社会责任，凡是有可能危害国家安全、民族团结、宗教和谐的内容，都应禁止。纽约时报网站论坛明确规定，“有权删除、编辑网民的各种言论”。印度时报称，他们有自己的价值观、有自己的办网理念，不符合他们理念、违背法律的信息就不会有渠道在网上出现。

网络服务商的法律责任主要有三类：一是信息内容责任。内容服务商可在服务中事先审查用户发布的信息内容，接入服务商虽难以做到事前审查，但发现违法行为后可采取技术措施予以阻断。许多国家对内容服务商和接入服务商赋予了基于信息内容合法性的合理注意责任，以及通常条件下发现并及时采取技术措施阻止或删除违法、有害信息的责任。二是安全管理责任。虽然西方国家普遍采用“避风港”原则，免除网终运营商对于他人利用其提供的网络服务传播违法信息的责任，但仍然在立法中严格规范服务商的安全管理责任。主要包括日志记录留存责任，违法信息的发现、删除责任，技术阻止和拒绝传输责任等。三是协助、配合执法部门开展互联网监控的义务。主要包括协助执法机关实施互联网监控、发现违法信息和非法网站及时向执法机关报告，并阻止相关网页传输、依照执法机关的指令提供加密资料密码、对执法机关调取公民通信内容和公民个人数据及信息予以保密等。同时，为保护服务商在监管中的积极性，法律还明确了服务商的免责条款，主要包括，一是按照主管部门要求，及时将有害内容从网上删除，便不承担责任。二是对只由自己提供利用途径、而由他人提供的内容，只有在了解这些内容并且在技术上有可能阻止、而且进行阻止并不超过其承受能力的情况下才负责任。

行政手段

西方许多国家政府表面上不直接介入或很少介入互联网管理，即使介入也多以服务、保护等形式出现，实质上他们通过制定管理政策和管理制度、推进立法、行业自律、控制网络舆论和网络技术等，在管理中发挥着核心、主导作用。

1.根据法律规定或管理需要，对管理机构及管理职能适时调整。相关管理机构主要有两种：一是打击网络犯罪主管部门，国家以立法形式授权警察和安全部门监控各种网站和电子邮件，持续跟踪、分析网上可疑情况，对危害社会稳定和国家安全的违法行为加以严惩。比如，德国内政部成立“信息和通信技术服务中心”，为网络调查和采取措施提供技术支持。美国、日本警方也组建网络警察机构，严厉打击网络犯罪活动。二是行政主管部门，制定互联网发展政策，实施行政管理，监督传播内容。多数国家是由多个部门共同管理，如日本形成了以总务省为核心，文部科学省、经产省、法务省和内间调查室等分工协作的网络管理体系。在澳大利亚，传播、信息技术和艺术部负责为政府在政策方面提供战略建议和专业支持。有的国家明确由一个部门负责管理，比如英国确立由通信办公空（Ofcom），有的国家还成立专门机构，例如美国“国土安全部”的“国家网络安全处”。

2.制定和落实管理制度。这是政府履行法律授权，实施管理的基本手段。

（1）登记注册制。要求服务商在从事相关服务时到政府主管机关指定的部门进行真实资料登记，以此明确和强化网络从业者的法律和网络安全责任。实行登记注册制的主要有新加坡、韩国、法国、意大利等国家。新加坡规定，接入服务商和拥有网址的政党、宗教团体以及以新加坡为对象的电子媒体，均须在新加坡广播局注册并接受管理。内容服务商无须专门注册，但政治团体发布网络网页、参与有关新加坡的政治和宗教讨论等四种情况下必须注册。韩国2005年的《维护报纸自由与功能法），规定韩国新闻网站必须向政府主管部门登记。

（2）实名制。以真实姓名或资料使用互联网，是促进用户自我约束及问责的有效办法。目前，一些国家在不同程度上实行了网络实名制，但有的是政府行为，有的是服务商为降低风险的自发行为。如美国雅虎规定，网民必须履行注册手续并提供有效电子邮箱，通过邮箱获取注册密码，方可登陆发言。在德国，网民只能在专门博客托管服务网站开设博客，并登记护照号码和实际住址。挪威的官方网站提供各种公共服务，如咨询、报税等，自然而然就需要进行实名注册。日本在部分BBS中保存了网民IP地址信息，预付费手机实行完全实名。韩国的实名制较为彻底和严格，自2005年10月起在全国实行互联网实名制，网民必须用真实姓名和身份证件注册并通过身份验证后，才能申请使用“电子邮箱”“在网站的留言板上发帖”等服务。无论是政府还是网络服务商要求的实名制，服务商都有义务保护这些信息不被滥用和侵犯，否则将受到法律的指控。

（3）许可制。以审查许可的方式，对一些重要网络内容或重点从业者和用户进行某种控制。法国根据提供服务的性质划分为多种许可证，有的须由经济财政工业部部长审查批准，其余的由电信监管机构批准颁发。在韩国，从事网络广播电视业务、手机电视业务必须履行申报手续取得相应的运营许可资格。新加坡实行分类许可制度，网络从业者依照其性质及提供服务的内容分为需要许可和无须许可两类，凡向主管部门登记，遵循分类许可证规定的义务，都被认为自动取得了执照，登记后的网站应根据《互联网运行准则》，自主判断并管理其网页上的内容。

（4）分级制。主要是根据一定标准，对网络内容进行分级，以便于网络用户选择适合的网络信息，主要是保护未成年人。在多数国家，一般是从技术范畴，要求服务商对内容进行分级后作出明显标志，或者向用户提供过滤分级软件。英国颁布法案、规则和指导原则，提出以政府为主导发展方便易用的过滤技术。新加坡《行业内容操作守则》规定服务商应采用恰当内容分级系统，将不同信息加以区分，标明所属的网站。澳大利亚的分级制则相对严格，《联邦分级法》规定互联网内容需经过国家主管部门分级方可登载。负责分级的是电影、文学作品分级办公室，采用的标准是电影和文学相同的分级标准，未成年人不宜的内容绝对不允许出现在网上。

（5）内容检查制。政府主管机关对网上传播包括手机电视、网络电视传播的内容进行检查和监管。新加坡、德国对网上有关国家安全、政治稳定、种族歧视、纳粹类的违法信息监管尤为严格。新加坡不许在网上煽动种族歧视内容，政党大选期间也不允许有攻击性内容。韩国对手机电视、网络电视传播的内容实行日常监测制度，及时发现问题及时处理。澳大利亚于2004年开始监管匿名政治性网站，使互联网上的政治活动受到像传统媒体一样的规范。

（6）举报投诉制。通过设立举报电话或举报网站的形式鼓励民众特别是网络用户监督、举报有害信息和网站，引导民众参与互联网管理。多数国家主要是依托自律组织或服务商来受理举报，但澳大利亚却是以政府主管部门为主，当用户认为在网上看到不该看到的内容，可向通信传媒局投诉。

3.操控网络舆论。美国、欧洲、日本等通过向媒体提供新闻方式，使官方观点通过新闻媒体影响公众，左右舆论。一直以来，他们主要通过以下方式引导舆论：一是通过政府官员在媒体发表讲话、政府部门召开记者招待会或新闻发布会等方式，直接散布舆论。二是政府官员把一些消息故意泄露给记者们，间接影响舆论。三是新闻“吹风”，把需要公布的信息通过官方认可的媒体传递出去等。互联网作为第四媒体，政府在操控网络舆论时，这些做法自然就被采用了。此外，为了加强引导，有的国家还设立了官方网站，借此增强政府的声音。在美伊战争中，美军设立了各种“媒体中心”，通过网络等媒体集中发布各种信息，同时利用不具有政府色彩的民间承包商为美军在伊军事行动大肆宣传。

4.加强技术控制。互联网是技术的产物，世界各国都注重运用高新技术加强管理。对技术研发、使用及人才培养，多数国家从资金、政策等方面给予支持和倾斜。英国、澳大利亚等都有一套互联网管理的技术手段，及时发现、跟踪网上有害信息。美国军方和国家安全部门每年都在管理技术方面投入相当大财力、人力，保证在新技术层出不穷的情况下，技术管理也不落后。目前广泛的网络管理技术主要有分级技术、过滤技术、防火墙与访问控制技术、身份识别与鉴别技术、内容侦察与侦察控制技术等等。美国具有世界领先的技术优势，使美国不仅可以轻松地对本国互联网进行监控，还可以监控其他国家。1998年起，美国商务部将全球互联网资源管理权交给下属机构互联网域名与地址管理公司“艾肯”（ICANN），负责全球互联网根域名服务器、域名、IP地址、互联网通信协议的分配与管理等事务。对ICANN的管理，美国商务部具有绝对主动权。过滤是一种通常做法，就是制订一个封堵用户访问的“互联网网址清单”。如果某网站被列入该“清单”，访问就会被禁止。从技术角度讲，过滤一般使用基于路由器的IP封堵、代理服务器以及DNS重新指向等技术。

行业自律手段

“少干预、重自律”是互联网管理的一个共同思路，强调政府作为服务者的角色，承认政府管理的“有限性”，着重发挥政府的服务和协调职能。各国管理的一个重要特点就是以行业监管为主，政府强制为辅，实行政府与行业的协同监管。政府的职责主要集中在制定相关法规和政策导向上，具体的操作规范则由行业协会等组织来制定实施，比较而言，政府监管具有补充性。行业协会通过受理公众投诉、制定行业规范、开展普及教育等方式，在互联网管理方面发挥了不可替代的作用。

1.制定行业规范。美国、英国、日本、新加坡、澳大利亚等网络协会众多，吸纳了绝大多数服务商，制定了涉及互联网管理的自律规定和规则，如美国电脑伦理协会制定的“十诫”、日本的《电子网络运营中的伦理纲领》、新加坡的《行业内容操作守则》等，这些规定提供了服务商应当遵守的基本理念、经营基准、网络用户的行为模式和方法以及个人信息保护指南，弥补了法律和政策的不足。虽然规定不具备强制性，但对维护互联网秩序具有重要意义。

2.推动行业自我监管。自律组织往往通过开设举报热线或举报网站等形式，发动公众特别是网民进行监督。公众通过电子邮件、电话和传真的方式，向行业组织举报他们认为不合法的网络内容。行业组织在接到投诉后，会评估该内容是否违法，如果认定是非法内容，就通过IP地址确定该信息的来源，并根据信息的不同来源，将问题移交给相应执法机构来处理。对于已认定为违法的内容，行业组织会通知服务商删除。各行业组织基本上都坚持“有举报必处理”原则，并将处理结果及时向举报人反馈。

3.促进业界与政府合作。各类网络协会在加强自我管理的同时，还代表会员向政府提供互联网产业和法规方面的政策建议，通过与政府的互动合作促进互联网的共同管理。如，英国互联网监察基金会负责将网上违法信息向政府主管部门举报，协助打击控制色情等违法内容，基金会与包括内政部互联网工作组、全国打击高技术犯罪署等在内的40多个部门和组织建立了联系人制度。

4.提供安全浏览服务。网络协会向网民特别是家长和孩子提供普及教育，引导用户正确、安全使用互联网。同时向网络从业者和网络用户提供过滤、分类软件及其相关技术，下达过滤关键词表等。欧盟支持的“国际热线联合会”有25个不同国家的成员组织，针对网上儿童色情和种族歧视等不良信息，向各自国家的服务提供商下达过滤词进行封堵。

社会监督手段

社会监督的力量包括每一个公民和组织，但在互联网监管中以网民、家长和学校等为重点。社会监督以无时无处不在、低廉的成本、有利于网民自律等特点，被许多国家广泛采用。政府通过开展多方面教育普及活动，提高民众自我保护和网络监督意识，同时设置热线电话，开办监督网站，引导他们自觉参与到互联网管理。民众主要以举报网上违法内容的形式进行监管。政府发动社会监督的手段主要有：

1.设立专门机构。新加坡广播局成立志愿者组织互联网家长顾问组（PAci），澳大利亚设立专门公众互联网咨询机构互联网警报，为本国公众提供咨询、教育以及研究支持服务。

2.给予资金支持。新加坡传媒发展局从2003年2月起设立了500万美元的互联网公共教育基金，现已培训几万名母亲。欧盟计划2005年～2008年《多年度行动计划》中有近一半预算，用于提高互联网用户安全警惕意识。

3.普及监管宣传。政府通过开展法律法规和基本常识等教育普及活动，规范网民的网络行为，形成网络道德规范。澳大利亚政府在互联网上制作大量通俗易懂的教材，新加坡设立反垃圾邮件网站，为用户提供防范垃圾邮件的基本知识与方法。一些国家的政府还经常主动开展群众性的讨论、竞赛等活动，普及网络常识。