中国的民族区域自治


二、民族区域自治的政治地位和民族自治地方的建立


  


(一)民族区域自治的政治地位

  1954年召开的第一届全国人民代表大会,把民族区域自治制度载入了《中华人民共和国宪法》 (以下简称《宪法》)之中。此后中国历次《宪法》修改,都载明坚持实行这一制度。2001年修改颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》)则明确规定:“民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度”。

  早在1952年,中国政府就发布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》,对民族自治地方的建立、自治机关的组成、自治机关的自治权利等重要问题作出明确规定。1984年5月31日,在总结实施民族区域自治经验的基础上,第六届全国人民代表大会第二次会议通过了《民族区域自治法》,并决定自同年10月1日起正式实施。2001年,根据社会主义市场经济条件下进一步加快民族自治地方经济社会事业发展的需要,在充分尊重和体现民族自治地方各族人民意愿的基础上,全国人大常委会对《民族区域自治法》进行了修改,使这一法律更加完善。

  《民族区域自治法》是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律,其内容涵盖政治、经济、文化、社会等各个方面。它规范了中央和民族自治地方的关系,以及民族自治地方各民族之间关系,其法律效力不只限于民族自治地方,全国各族人民和一切国家机关都必须遵守、执行该项法律。

(二)民族自治地方的建立

  中华人民共和国成立之前的1947年,在中国共产党领导下,已经解放的蒙古族地区就建立了中国第一个省级少数民族自治地方—内蒙古自治区。中华人民共和国成立后,中国政府开始在少数民族聚居的地方全面推行民族区域自治。1955年10月,新疆维吾尔自治区成立;1958年3月,广西壮族自治区成立;1958年10月,宁夏回族自治区成立;1965年9月,西藏自治区成立。截至2003年底,中国共建立了155个民族自治地方,其中包括5个自治区、30个自治州、120个自治县(旗)。根据2000年第五次全国人口普查,在55个少数民族中,有44个建立了自治地方,实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71%,民族自治地方的面积占全国国土总面积的64%左右。

  鉴于中国的一些少数民族聚居地域较小、人口较少并且分散,不宜建立自治地方,《宪法》规定通过设立民族乡的办法,使这些少数民族也能行使当家作主、管理本民族内部事务的权利。1993年,中国政府颁布《民族乡行政工作条例》,以保障民族乡制度的实施。截至2003年底,中国在相当于乡的少数民族聚居的地方共建立了1173个民族乡。11个因人口较少且聚居区域较小而没有实行区域自治的少数民族中,有9个建有民族乡。

  中国的民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级; 划分三级行政地位的依据,是少数民族聚居区人口的多少、区域面积的大小。各民族自治地方都是中华人民共和国领土不可分割的部分。民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一,保证宪法和法律在本地方的遵守和执行。上级国家机关和民族自治地方的自治机关都要维护和发展平等、团结、互助的民族关系。

  少数民族聚居的地方,根据当地民族关系、经济发展等条件,并参酌历史情况,可以建立以一个少数民族聚居区为基础的自治地方,如西藏自治区、四川凉山彝族自治州、浙江景宁畲族自治县等; 也可以建立以几个少数民族聚居区为基础的自治地方,如青海海西蒙古族藏族自治州、甘肃积石山保安族东乡族撒拉族自治县等。

  一个民族自治地方内其他少数民族聚居的区域,建立相应的自治地方或者民族乡,如在新疆维吾尔自治区内建有伊犁哈萨克自治州、焉耆回族自治县等。民族自治地方依据本地方的实际情况,可以包括一部分汉族或者其他民族的居民区和城镇。

  一个民族有多处大小不同的聚居区,可以建立多个不同行政地位的自治地方,如回族在全国建立有宁夏回族自治区、甘肃临夏回族自治州、河北孟村回族自治县等多个不同行政地位的民族自治地方。

  民族自治地方的名称,除特殊情况外,按照地方名称、民族名称、行政地位的顺序组成,如广西壮族自治区,“广西”是地方名称,“壮族”是民族名称,“自治区”是行政地位。

  民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成,由上级国家机关会同有关地方的国家机关和有关民族的代表充分协商拟定,按照法律规定的程序报请批准。自治区的建置由全国人民代表大会批准。自治区的区域划分以及自治州、自治县的建置和区域划分由国务院批准。民族自治地方一经建立,未经法定程序,不得撤销或者合并; 民族自治地方的区域界线一经确定,未经法定程序,不得变动。确实需要撤销、合并或者变动的,由上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定,按照法定程序报请批准。

(三)民族自治地方自治机关的组成

  民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。民族自治地方的人民代表大会中,除实行区域自治的民族的代表外,其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。民族自治地方人民政府的其他组成人员,应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。自治机关所属工作部门的干部中,应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。