一、扶贫开发的政策和实施
一、扶贫开发的政策和实施

十年来,中国国民经济平稳较快增长,综合国力不断增强。在这一进程中,国家把扶贫开发纳入国民经济和社会发展总体规划,制定和实施有利于农村贫困地区发展的政策措施,把扶贫投入作为公共财政预算安排的优先领域,把贫困地区作为公共财政支持的重点区域,不断加大对贫困地区的扶持力度,切实提高扶贫政策的执行力。

农村政策。中国是一个传统的农业大国,农村人口多,贫困现象突出。实行有利于减贫的农村政策,对于消除农村贫困问题十分重要。十年来,国家实行统筹城乡经济社会发展的方略和工业反哺农业、城市支持农村与“多予少取放活”的方针,全面促进农村经济社会的发展,使贫困地区和农村贫困人口普遍受益。国家相继取消牧业税、生猪屠宰税和农林特产税,特别是取消了在中国存在2600多年的农业税,并以法律形式固定下来,让中国广大农民彻底告别了缴纳农业税的历史。全面实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴,逐步建立和完善农村社会保障体系,推进农村饮水、电力、道路、沼气等基础设施建设和农村危房改造。推行集体林权制度改革,使农民真正拥有林地承包经营权和林木所有权,落实各项优惠政策,发展林下经济和森林旅游,增加农民收入。不断加大强农惠农富农和扶贫开发的投入力度,中央财政用于“三农”的支出从2003年的2144.2亿元人民币增加到2010年的8579.7亿元人民币,年均增长21.9%,公共财政覆盖农村步伐明显加快。国家的一些强农惠农富农政策率先在贫困地区实行。其中,免征农业税试点、农村义务教育“两免一补”政策(对农村义务教育阶段贫困家庭学生免书本费、免杂费、补助寄宿生生活费)、对国家新安排的公益性基本建设项目减少或取消县及县以下配套,率先在国家扶贫开发工作重点县实行。一些强农惠农富农政策向贫困地区和贫困人口倾斜。中央财政在农村最低生活保障、新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险的制度安排上,对中西部地区给予较大支持。2010年,民政部门资助参加新型农村合作医疗4615.4万人次,资助资金14亿元人民币,人均资助30.3元人民币。

区域政策。20世纪末,中国政府开始实施西部大开发战略。中国的西部地区,自然条件相对恶劣,基础设施建设相对滞后,贫困人口比较集中。十多年来,西部大开发安排的水利、退耕还林、资源开发等项目,在同等条件下优先在贫困地区布局;公路建设加快向贫困地区延伸,把贫困地区的县城与国道、省道干线连接起来;基础设施建设项目尽量使用贫困地区的劳动力,增加贫困人口的现金收入。国家相继出台一系列区域发展政策,促进西藏和四川、云南、甘肃、青海四省藏区以及新疆、广西、重庆、宁夏、甘肃、内蒙古、云南等地经济社会发展,并把农村扶贫开发作为政策重点加以推进。

农村社会保障制度。为贫困人口提供基本的社会保障,是稳定解决贫困人口温饱问题的最基础手段。2007年,国家决定在全国农村全面建立最低生活保障制度,将家庭年人均纯收入低于规定标准的所有农村居民纳入保障范围,稳定、持久、有效地解决农村贫困人口温饱问题。农村最低生活保障标准,由县级以上地方政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。截至2010年底,全国农村低保覆盖2528.7万户、5214万人;2010年全年共发放农村低保资金445亿元人民币,其中中央补助资金269亿元人民币;全国农村低保平均标准为117元人民币/人、月,月人均补助水平为74元人民币。国家对农村丧失劳动能力和生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残农民实行五保供养,即在吃、穿、住、医、葬等方面给予生活照顾和物质帮助。十年间,五保供养逐步实现了由集体福利事业转型为现代社会保障制度,所需资金由农民分摊转由国家财政负担。到2010年底,全国农村得到五保供养的人数为534万户、556.3万人,基本实现“应保尽保”,全国各级财政共发放农村五保供养资金96.4亿元人民币。2009年,国家开展新型农村社会养老保险试点工作,到2011年7月已覆盖全国60%的农村地区,共有493个国家扶贫开发工作重点县纳入试点,覆盖率达到83%。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式,基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付方式,中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金给予全额补助,对东部地区给予50%的补助。2010年,中央财政对新型农村社会养老保险基础养老金补贴111亿元人民币,地方财政补助资金116亿元人民币。2004年,国家出台了规范的最低工资制度,对保障以农民工为主体的劳动者的劳动报酬权益发挥了积极作用。

提高扶贫政策执行力。政策实施成功与否,关键在于执行。中国政府把建立工作责任制、加强干部队伍和机构建设作为保障扶贫政策执行力的关键,采取有效措施保证扶贫政策的落实。按照“省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的要求,实行扶贫开发工作责任到省、任务到省、资金到省、权力到省。把扶贫开发作为国家扶贫开发工作重点县政府的中心任务,由县负责把扶贫开发的政策措施落实到贫困村和贫困户。实行扶贫工作党政“一把手”负责制,把扶贫开发的效果作为考核这些地方政府主要负责人政绩的重要依据。加强贫困地区干部队伍建设,将贫困地区县级领导干部和县以上扶贫部门干部的培训纳入各级党政干部培训规划,采取挂职锻炼、干部交流等方式充实和加强贫困地区干部队伍。加强扶贫开发统计监测,为科学决策提供依据。加强贫困地区基层组织建设,改进基层干部思想作风和工作作风,推进社会治安综合治理,维护贫困地区社会稳定。充实和加强各级扶贫开发的工作机构,稳定人员,改善条件,提高素质,增强扶贫开发的组织领导和协调管理能力。国务院有关部门把扶贫开发作为一项重要工作,结合各自职能,认真贯彻落实扶贫政策。

中国扶贫开发政策有以下特征:

——坚持开发式扶贫和社会保障相结合。引导贫困地区和贫困群众以市场为导向,调整经济结构,开发当地资源,发展商品生产,提高自我积累、自我发展能力。注重综合开发、全面发展,促进基础设施建设和经济社会协调发展。注重可持续发展,加强资源保护和生态建设,控制人口过快增长。加快推进城乡基本公共服务均等化进程,建立健全农村最低生活保障制度,逐步提高五保供养水平,不断完善自然灾害应急救助体系,建立新型农村合作医疗制度,开展新型农村社会养老保险制度试点,为贫困人口提供基本生存保障。在国家扶贫开发工作重点县推进扶贫开发政策与农村低保制度衔接试点,努力使各项政策覆盖所有贫困人口。

——坚持专项扶贫和行业扶贫、社会扶贫相结合。以贫困人口和贫困地区为工作对象,以财政专项扶贫资金为主要资源,以实现贫困人口基本生存和发展为目标,编制专项扶贫开发规划,分年实施。充分发挥各行业部门职责,将贫困地区作为本部门本行业发展重点,积极促进贫困地区水利、交通、电力、国土资源、教育、卫生、科技、文化、人口和计划生育等各项事业的发展。动员和组织社会各界,通过多种方式支持贫困地区开发建设。党政机关和企事业单位定点扶贫,东西扶贫协作,军队和武警部队支援,社会各界参与,形成有中国特色的社会扶贫方式,推动贫困地区发展,增加贫困农民收入。

——坚持外部支持与自力更生相结合。通过专项扶贫资金、财政转移支付、部门项目建设、社会各界捐助、引进利用外资等途径,不断加大对贫困地区的资金投入。不断探索参与式整村推进、小额信贷、贫困村互助资金等多种扶贫模式。尊重贫困地区广大干部群众在农村扶贫开发中的主体地位,广泛调动他们的主动性、积极性、创造性。广大干部群众自强不息,不等不靠,苦干实干,积极参与决策、投工投劳,依靠自身力量改变贫困落后面貌。