中国的劳动和社会保障状况


三、 社会保障体系初步建立


  


  为促进经济发展和社会稳定,逐步提高广大人民群众的生活水平和社会保障待遇,中国政府致力于建设一个与社会主义市场经济体制相适应的健全的社会保障体系。经过多年的探索和实践,以社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助为主要内容,多渠道筹集保障资金、管理服务逐步社会化的社会保障体系已初步建立起来。

  社会保障制度改革

  自二十世纪八十年代初开始,中国政府对社会保障制度进行了一系列的改革。改革的目标是:建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。其主要特征是:基本保障,广泛覆盖,多个层次,逐步统一。与经济发展水平相适应,国家强制建立的基本保障主要满足人们的基本生活需要;社会保障逐步覆盖全体公民;在基本保障之外,国家积极推动其他保障形式的发展,力争形成多层次的社会保障体系;通过改革与发展,逐步实行全国统一的社会保障制度。经过十几年的努力,目前,社会保险制度的基本政策已经制定并陆续颁布和实施,覆盖了大多数城镇职工和离退休人员,部分地区还把流动到城市就业的农民工也纳入进来;在城市普遍建立了居民最低生活保障制度。2001年,中国政府开始在辽宁省开展完善城镇社会保障体系的综合试点。

  二十世纪九十年代中期以来,为加强各项社会保障制度的统一规划和社会保障基金的管理、监督,中国政府对社会保障管理体制进行了一系列改革。把过去由多个行政部门分别管理的社会保险转变为由劳动和社会保障行政部门统一管理,各级劳动和社会保障行政部门也建立了相应的社会保险经办机构,承担社会保险具体事务的管理工作。过去由企业承担的社会保险事务逐步转变为由社会机构管理,即社会保险待遇实行社会化发放,社会保险对象实行社区管理。中国政府加强了对社会保险基金的行政管理和社会监督工作。社会保险基金被纳入财政专户,实行收支两条线管理,专款专用。各级劳动和社会保障行政部门专门设立了社会保险基金监督机构,负责对社会保险基金的征缴、管理和支付进行检查、监督,对违法违规问题进行查处。此外,中国政府还通过强化基金征缴和提高社会保障支出占财政支出的比重等一系列措施,努力拓宽社会保障资金的来源。仅2001年一年,中央财政用于社会保障支出的资金就达982亿元,是1998年的5.18倍。中国政府专门成立了全国社会保障基金理事会,负责通过减持国有股所获资金、中央财政投入的资金及其他各种方式筹集的社会保障资金的运营和管理。

  1998年以来,中国政府采取了“两个确保”措施。一是确保国有企业下岗职工的基本生活,在国有企业普遍建立下岗职工再就业服务中心,由再就业服务中心为下岗职工发放基本生活费,并为他们缴纳社会保险费,所需资金由政府财政、企业和社会(主要是失业保险基金)三方面共同筹集。同时,组织下岗职工参加职业指导和再就业培训,引导和帮助他们实现再就业。二是确保离退休人员的基本生活,保证按时足额发放基本养老金。为保证“两个确保”的实施,中国政府提出与“两个确保”相衔接的“三条保障线”政策:国有企业下岗职工在再就业服务中心最长可领取三年的基本生活费;三年期满仍未实现再就业的,可继续领取失业保险金,领取时间最长为两年;享受失业保险金期满仍未就业的,可申请领取城市居民最低生活保障金。到2001年,绝大多数国有企业下岗职工领到基本生活费,离退休人员养老金基本实现按时足额发放。“两个确保”的实施,为维护下岗职工、离退休人员的合法权益和社会稳定发挥了重大作用。

  养老保险制度

  1984年,中国各地进行养老保险制度改革。1997年,中国政府制定了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,开始在全国建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度。

  中国的基本养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式。基本养老保险覆盖城镇各类企业的职工;城镇所有企业及其职工必须履行缴纳基本养老保险费的义务。目前,企业的缴费比例为工资总额的20%左右,个人缴费比例为本人工资的8%。企业缴纳的基本养老保险费一部分用于建立统筹基金,一部分划入个人账户;个人缴纳的基本养老保险费计入个人账户。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成,基础养老金由社会统筹基金支付,月基础养老金为职工社会平均工资的20%,月个人账户养老金为个人账户基金积累额的1/120。个人账户养老金可以继承。对于新制度实施前参加工作、实施后退休的职工,还要加发过渡性养老金。

  经过几年的推进,基本养老保险的参保职工已由1997年末的8671万人增加到2001年末的10802万人;领取基本养老金人数由2533万人增加到3381万人,平均月基本养老金也由430元增加到556 元。为确保基本养老金的按时足额发放,近年来中国政府努力提高基本养老保险基金的统筹层次,逐步实行省级统筹,不断加大对基本养老保险基金的财政投入。1998年至2001年,仅中央财政对基本养老保险补贴支出就达861亿元。目前,基本实现了基本养老金由社会服务机构(如银行、邮局)发放,2001年基本养老金社会化发放率达到98%。此外,机关事业单位职工和退休人员仍实行原有的养老保障制度。

  1991年,中国部分农村地区开始进行养老保险制度试点。农村养老保险制度以“个人交费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”为基本原则,实行基金积累的个人账户模式。

  医疗保险制度

  1988年,中国政府开始对机关事业单位的公费医疗制度和国有企业的劳保医疗制度进行改革。1998年,中国政府颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,开始在全国建立城镇职工基本医疗保险制度。

  中国的基本医疗保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式。基本医疗保险基金原则上实行地市级统筹。基本医疗保险覆盖城镇所有用人单位及其职工;所有企业、国家行政机关、事业单位和其他单位及其职工必须履行缴纳基本医疗保险费的义务。目前,用人单位的缴费比例为工资总额的6%左右,个人缴费比例为本人工资的2%。单位缴纳的基本医疗保险费一部分用于建立统筹基金,一部分划入个人账户;个人缴纳的基本医疗保险费计入个人账户。统筹基金和个人账户分别承担不同的医疗费用支付责任。统筹基金主要用于支付住院和部分慢性病门诊治疗的费用,统筹基金设有起付标准、最高支付限额;个人账户主要用于支付一般门诊费用。

  为保障参保职工享有基本的医疗服务并有效控制医疗费用的过快增长,中国政府加强了对医疗服务的管理,制定了基本医疗保险药品目录、诊疗项目和医疗服务设施标准,对提供基本医疗保险服务的医疗机构、药店进行资格认定并允许参保职工进行选择。为配合基本医疗保险制度改革,国家同时推动医疗机构和药品生产流通体制的改革。通过建立医疗机构之间的竞争机制和药品生产流通的市场运行机制,努力实现“用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务”的目标。

  在基本医疗保险之外,各地还普遍建立了大额医疗费用互助制度,以解决社会统筹基金最高支付限额之上的医疗费用。国家为公务员建立了医疗补助制度。有条件的企业可以为职工建立企业补充医疗保险。国家还将逐步建立社会医疗救助制度,为贫困人口提供基本医疗保障。

  中国的基本医疗保险制度改革正稳步推进,基本医疗保险的覆盖范围不断扩大。到2001年底,全国97%的地市启动了基本医疗保险改革,参加基本医疗保险的职工达7629万人。此外,公费医疗和其他形式的医疗保障制度还覆盖了一亿多的城镇人口,中国政府正在将这些人口逐步纳入到基本医疗保险制度中。

  失业保险制度

  在中华人民共和国成立初期,曾实行过短暂的失业救济制度。此后,在计划经济体制下,由于实行统包统配的就业制度,失业救济制度逐步被取消。实行改革开放政策后,为适应国有企业经营机制的转换和劳动制度的重大改革,自1986年开始,中国政府逐步建立起失业保险制度,为职工失业后的基本生活提供保障。

  1999年,中国政府颁布《失业保险条例》,把失业保险制度建设推进到一个新的发展阶段。失业保险覆盖城镇所有企业、事业单位及其职工;所有企业、事业单位及其职工必须缴纳失业保险费。单位的缴费比例为工资总额的2%,个人缴费比例为本人工资的1%。享受失业保险待遇需要满足三方面的条件:缴纳失业保险费满一年;非因本人意愿中断就业;已经办理失业登记并有求职要求。失业保险待遇主要是失业保险金。失业保险金按月发放,标准低于最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准。领取失业保险金的期限根据缴费年限确定,最长为24个月。失业者在领取失业保险金期间患病,还可领取医疗补助金;失业者在领取失业保险金期间死亡,其遗属可领取丧葬补助金和遗属抚恤金。此外,失业者在领取失业保险金期间还可接受职业培训和享受职业介绍补贴。

  近年来,失业保险的覆盖面不断扩大,保障对象不断增加。从1998年到2001年,失业保险参保人数由 7928万人扩大到10355万人。2001年末领取失业保险金的人数为312万人。随着失业保险制度的完善,国有企业下岗职工基本生活保障制度正逐步纳入失业保险。

  工伤保险制度

  二十世纪八十年代末,中国政府开始对工伤保险进行改革。1996年,中国政府有关部门出台了《企业职工工伤保险试行办法》,开始在部分地区建立工伤保险制度。同年,中国政府有关部门还制定了《职工工伤和职业病致残程度鉴定标准》,为鉴定工伤和职业病致残程度提供了依据。

  《企业职工工伤保险试行办法》规定:工伤保险费由企业缴纳,职工个人不缴费。工伤保险缴费实行行业差别费率和企业浮动费率。根据不同行业的工伤事故风险和职业危害程度确定不同的行业费率;在行业费率的基础上,根据企业上一年实际的工伤事故风险和工伤保险基金支出情况确定每个企业当年的具体费率。

  工伤保险基金支付的待遇主要包括:工伤医疗期发生的医疗费用;工伤医疗期结束后根据劳动能力丧失程度确定的伤残补助金、抚恤金、伤残护理费等。2001年底,全国平均工伤保险费率为1%左右,参加工伤保险的职工达4345万人。没有参加工伤保险的单位,仍由该单位承担支付工伤待遇的责任。

  生育保险制度

  1988年以来,中国的一些地区开始进行企业生育保险制度的改革。1994年,在总结各地经验的基础上,中国政府有关部门制定了《企业职工生育保险试行办法》,其中规定,生育保险费由企业缴纳,职工个人不缴费。生育保险支付待遇主要包括:因生育发生的医疗费用和产假期间按月发放的生育津贴等。2001年底,全国平均生育保险费率为0.7%,参加生育保险的职工达3455万人。没有参加生育保险的单位,仍由该单位承担支付生育待遇的责任。

  最低生活保障制度

  早在中华人民共和国成立初期,中国政府就建立了针对城乡贫困居民的社会救济制度。1993年,中国政府开始对城市社会救济制度进行改革,尝试建立最低生活保障制度。到1999年,全国所有城市和有建制镇的县城均建立了最低生活保障制度。同年,中国政府正式颁布了《城市居民最低生活保障条例》,为城市所有居民提供最基本的生活保障。

  城市居民最低生活保障资金由地方人民政府列入财政预算。地方政府根据当地维持城市居民基本生活所必需的费用来确定最低生活保障标准。家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市居民均可申请领取最低生活保障待遇。城市居民领取最低生活保障待遇需要经过家庭收入调查,领取的待遇水平为家庭人均收入与最低生活保障标准的差额部分。

  2001年,全国领取城市最低生活保障金的人数达1170.7万人,中央财政投入用于发放最低生活保障待遇的资金为23.01亿元。近年来,部分农村地区也开始建立了最低生活保障制度。

  社会福利制度

  中国社会福利制度是指政府出资为那些生活困难的老人、孤儿和残疾人等特殊困难群体提供生活保障而建立的制度。为保障特殊困难群体的生活权益,国家颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》和《农村五保供养工作条例》等法律法规。有关法律法规规定:对城市孤寡老人、符合供养条件的残疾人和孤儿实行集中供养,对农村孤寡老人、符合供养条件的残疾人和孤儿实行集中供养与分散供养相结合;集中供养一般通过举办社会福利院、敬老院、疗养院、儿童福利院等福利机构进行;对于残疾人,通过政府的优惠政策来兴办多种形式的社会福利企业,帮助适合参加劳动的残疾人获得就业机会。

  中国的社会福利事业取得了很大的成就。截至2001年底,全国有政府举办的社会福利机构3327个,收养了19.1万人;集体举办的社会福利机构3.5万个,收养66.8万人;民办社会福利机构934家,收养3.4万人;社会福利企业3.8万家,安置残疾职工69.9万人。此外,中国还通过发行社会福利彩票募集资金支持社会福利事业。2001年,福利事业共募集资金42亿元。

  优抚安置制度

  优抚安置制度是指对国家和社会有功劳的特殊社会群体给予补偿和褒扬的一种制度。目前,中国有3800多万优抚安置对象。为保障优抚安置对象的权益,国家陆续颁布了《革命烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》和《城镇退役士兵安置条例》等法规。这些法规规定:对于牺牲军人家属、革命伤残军人、老复员军人等重点优抚对象实行定期定量补助;对义务兵家属普遍发放优待金;对革命伤残军人等重点优抚对象实行医疗费用减免;城镇退役士兵可享受政府一次性就业安置,对自谋职业的安置对象发给一次性经济补助。1996年至2001年,国家各级财政累计投入抚恤资金为292亿元。

  灾害救助制度

  中国是一个自然灾害频繁的国家,大的水灾、旱灾、风灾、冰雹灾等自然灾害不断,严重影响了人民生活。为做好灾民的救助工作,中国建立了针对突发性自然灾害的社会救助制度。在中国,各级政府每年都在财政预算中安排救灾支出,用于安置和救济灾民。1996年至2001年,全国各级财政救灾支出达到212.6亿元,向3.9亿人次的灾民提供粮食、衣被等救助。灾害救助制度有力地保障了灾区人民的基本生活。

  社会互助制度

  邻里互助是中华民族的优良传统。2000年颁布的《中华人民共和国社会公益捐赠法》,对社会捐赠活动的经常化、制度化进行了立法规范和鼓励。2001年民政部门接收的社会捐赠(含捐赠物资折款)金额为15.9亿元。中国政府还积极倡导机关、企事业单位、社会团体有组织地帮助和扶持贫困户脱贫致富。基层政府通过兴办社区服务业,为贫困对象提供照顾和服务。自1994年起,全国各级工会组织每年开展对困难职工家庭的“送温暖”活动。几年来,共筹集慰问款104.4亿元,走访慰问了3975万户次困难职工、劳动模范、离退休职工和伤病残职工家庭。