中国的农村扶贫开发

三、扶贫开发的主要内容与途径

  

  在扶贫开发的过程中,中国政府坚持以经济建设为中心,发展贫困地区的生产力,走开发式扶贫的道路,通过多种方式和途径,采取综合配套措施,帮助农村贫困人口脱贫。

  坚持开发式扶贫的方针

  开发式扶贫是对过去传统的分散救济式扶贫的改革与调整,是中国政府农村扶贫政策的核心和基础。坚持开发式扶贫的方针,就是以经济建设为中心,支持、鼓励贫困地区干部群众改善生产条件,开发当地资源,发展商品生产,增强自我积累和自我发展能力。

  开发式扶贫方针主要包括五个方面内容:第一,倡导和鼓励自力更生、艰苦奋斗的精神,克服贫困农户中普遍存在的"等、靠、要"思想。第二,针对贫困地区基础设施薄弱、抵御自然灾害能力较差的实际情况,国家安排必要的以工代赈资金,鼓励、支持贫困农户投工投劳,开展农田、水利、公路等方面的基础设施建设,改善生产条件。第三,国家安排优惠的扶贫专项贴息贷款,制定相关优惠政策,重点帮助贫困地区、贫困农户发展以市场为导向的种植业、养殖业以及相应的加工业项目,促进增产增收。第四,开展农业先进实用技术培训,提高贫困农户的科技文化素质,增强自我发展能力。第五,扶贫开发与水土保持、环境保护、生态建设相结合,实施可持续发展战略,增强贫困地区和贫困农户的发展后劲。

  强调扶贫到村到户

  二十世纪九十年代以来,根据贫困地区的实际情况,中国的扶贫开发着重扶贫到村到户。国家不仅将扶贫到户作为一项重要措施,而且把解决贫困农户温饱的各项指标也量化到户。 中国在实践中探索出许多行之有效的扶贫到户方式:一是干部包扶到户,即组织各级干部与贫困农户结成"一帮一"对子,采取签订责任状等方式,明确干部包扶任务。二是实体带动、效益到户,即通过鼓励企业与农户合作建立农产品生产加工基地,实现农产品产、供、销的良性循环。三是异地开发、移民到户,即本着自愿的原则,将贫困农户从生产生活条件极其恶劣的地区搬迁到条件较好的地区,实现异地脱贫。四是社会各界帮扶到户,即组织社会各界对贫困农户进行帮扶。

  小额信贷是扶贫到户的关键措施之一。中国政府在借鉴其他国家和国际组织扶贫经验的基础上,积极组织小额信贷扶贫到户,取得了很好的效果。到1999年,全国投入的资金总量达30亿元,覆盖240多万贫困农户。同时,中国小额信贷的试点、推广初步实现了本土化和规范化,进入了扩大范围、扩大规模的新阶段。

  重视科技教育扶贫

  从1986年开始,中国政府有关部门根据国家扶贫开发的总体战略和要求,适时提出科技扶贫的目标、措施和实施办法,并于1996年提出《1996-2000年全国科技扶贫规划纲要》,加强对科技扶贫的政策指导。

  为进一步增强贫困地区反贫困的能力,中国政府专项安排科技扶贫资金,用于优良品种和先进实用技术的引进、试验、示范、推广,以及科技培训等。1995年以来,国家教委和财政部联合组织实施了"国家贫困地区义务教育工程",投入资金超过100亿元,重点投向国定贫困县、部分省定贫困县、革命老区和少数民族地区,帮助这些地区普及九年义务教育。

  中国政府动员大专院校、科研院所在贫困地区积极推广农业先进实用技术,组织科技人员到贫困地区挂职任教,组织科研单位到贫困乡、村宣传普及农业技术。这些措施有效地改变了贫困地区落后的生产方式,提高了土地的产出率,迅速增加了农民的收入。15年来,仅科技部就向贫困地区提供技术人员3万人次,实施科技扶贫示范项目580个,建立各种科技示范点1500个,解决关键性技术200多个,向贫困地区推广适用技术2000多项。

  动员和组织社会各界参与扶贫

  在扶贫开发中,政府各部门根据中央政府的统一要求,从尽快解决贫困人口温饱问题的大局和贫困地区的实际情况出发,积极参与扶贫开发。政府有关部门分别制定了本部门、本系统的扶贫开发具体实施方案,提出了一系列有利于贫困地区发展和贫困群众脱贫的优惠政策,并充分发挥各自优势,在资金、物资、技术上向贫困地区倾斜,积极为贫困地区的开发建设作出贡献。

  自二十世纪八十年代中期以来,包括中央国家机关、企事业单位、民主党派及人民团体等社会各界参与扶贫开发的部门、单位不断增多,规模不断扩大。各帮扶部门和单位都有特定的帮扶对象和明确的任务,要求没有脱贫就不脱钩。到2000年底,定点帮扶的部门和单位达到138个,共派出3000多名干部到贫困县挂职扶贫,直接投入资金44亿元,帮助贫困地区引进国内外各种资金105亿元。

  各省、自治区、直辖市以及贫困地区也积极开展定点扶贫工作。1995至1999年,各地先后有4.6万名干部到贫困县、村挂职扶贫,直接投入资金和物资折合人民币达87.62亿元;帮助引进各类扶持资金103亿元,实施扶贫项目2万余个,帮助引进技术人才1.3万余名,引进技术近7000项。

  此外,各社会组织、民间团体和私营企业也积极开展"希望工程"、"光彩事业"、"文化扶贫"、"幸福工程"、"春蕾计划"、"青年志愿者支教扶贫接力计划"、"贫困农户自立工程"等多种形式的扶贫活动。以资助贫困失学儿童入学为目的的"希望工程",自1989年以来累计接受海内外捐款近19亿元,资助建设希望小学8355所,资助失学儿童近230万名。
开展东西部协作扶贫

  在扶贫开发中,中国采取东部较发达省市对口支持西部省、自治区发展的方式,加快西部贫困地区脱贫步伐。具体执行情况是:北京帮扶内蒙古,天津帮扶甘肃,上海帮扶云南,广东帮扶广西,江苏帮扶陕西,浙江帮扶四川,山东帮扶新疆,辽宁帮扶青海,福建帮扶宁夏,大连、青岛、深圳、宁波帮扶贵州。协作双方根据"优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展"的原则,在企业合作、项目援助、人才交流等方面开展了多层次、全方位的扶贫协作。东西部扶贫协作以改变贫困地区生产条件和生态环境,解决贫困地区群众温饱问题为重点,遵循市场经济规律,充分运用科学技术,广泛动员社会各界力量,在努力扩大对口帮扶的同时,开展各种形式的经济合作。

  近年来,东部13个省市政府和社会各界累计捐款、捐物折款近21.4亿元,双方签订项目协议5745个,协议投资280多亿元,实现投资40多亿元,从贫困地区输出劳动力51.7万人。此外,东西部地区在干部交流、人才培训、援建学校、建设基本农田、修筑公路、解决人畜饮水困难等方面也开展了协作。1992年以来,国家教委、国家民委组织发达省市对口支援民族、贫困地区教育工作,新建、改建中小学1400所,救助失学儿童近4万人,培养和培训中小学教师1.6万人次。

  实施自愿移民扶贫开发

  国家鼓励和支持生存条件极其恶劣地区的贫困农户通过移民搬迁、异地开发的方式,开辟解决温饱的新途径。为此,中国政府强调,自愿移民搬迁的贫困人口除享受扶贫开发的优惠政策外,各地要制定具体政策措施,提供各种优惠条件,确保搬迁一户解决一户温饱。中国的移民扶贫开发,按照群众自愿、就近安置、量力而行、适当补助四项原则进行。

  中国实施移民扶贫开发的主要做法有:一是插户移民。即由贫困户自行投亲靠友,分散安置,政府给予一定补助。二是政府建移民开发基地安置移民。既要保证可稳定解决迁入户的温饱问题,又要保证不破坏迁入地的生态环境。三是吊庄移民。即采取搬迁初期两头有家的形式,待移民点得到开发,生产生活基本稳定后再完全搬迁。近年来,通过多种方式和途径迁移安置了260万贫困人口,其中已稳定在迁入地居住的达240万,使全国需要移民搬迁的贫困人口由750万减少到500万左右。

  输出贫困地区劳动力

  为了帮助贫困地区劳动力充分就业并增加收入,国家鼓励并组织具备条件的贫困地区开展劳务输出。劳务输出不仅有助于使贫困地区劳动力实现就业和增加收入,更重要的是劳动者通过异地就业可以学到新技术、新生活方式、新工作方法,开阔眼界,增强信心,提高自我发展能力。许多西部外出务工人员已经成为向西部传播东部生产生活方式以及文化和技术的使者。四川是全国劳务输出最多的省份,每年有800多万人实现异地就业,通过邮局寄回家乡的资金每年约200亿元。

  实行扶贫开发与生态环境保护、计划生育相结合

  在贫困地区的开发中,中国政府重视生态环境的保护,鼓励农民发展生态农业、环保农业。通过科技扶贫,在一定程度上改变了贫困地区以破坏生态为代价的掠夺性生产,促进了贫困地区的可持续发展。

  人口数量过多、增长过快、素质偏低等诸因素严重制约了贫困地区经济社会的发展和农民解决温饱、脱贫致富的步伐。中国政府特别强调转变贫困地区群众的生育观念,积极倡导贫困地区的农民实行计划生育,把扶贫开发与计划生育结合起来。这对贫困地区人口与经济社会协调发展和可持续发展产生了重要影响。

  开展扶贫领域的国际交流与合作

  中国的扶贫开发主要依靠自己的力量,同时中国政府重视与国际社会在扶贫领域的交流与合作。中国政府认为,积极开展扶贫领域的国际交流与合作,不仅有利于加快解决本国贫困人口的温饱问题,而且有助于通过借鉴国际社会多年积累的扶贫经验和成功的扶贫方式,提高中国扶贫开发的整体水平。自二十世纪九十年代以来,中国政府积极探索借鉴国际反贫困经验,不断扩大与国际组织在扶贫领域的合作,并有了明显进展。

  在扶贫领域,世界银行与中国的合作最早,投入规模最大。世界银行与中国目前已经开展的西南、秦巴、西部三期扶贫贷款项目,援助总规模达6.1亿美元,覆盖9个省区、91个贫困县,800多万贫困人口。其中中国西南世界银行贷款项目于1995年7月开始在云南、贵州、广西三省(区)最贫困的35个国定贫困县实施。项目总投资42.3亿元,其中利用世行贷款2.475亿美元,国内相应的配套资金为21.8亿元。项目建设主要包括大农业、基础设施建设、第二第三产业开发、劳务输出、教育卫生和贫困监测等方面。项目建成后将使项目区350万贫困人口稳定解决温饱问题。这一项目是中国第一个跨省区、跨行业、综合性的扶贫开发项目,也是迄今为止利用外资规模最大的扶贫项目。目前项目进展顺利,并已进入收尾阶段。

  此外,一些国家、国际组织和非政府组织也与中国在扶贫领域开展了广泛的合作。联合国开发计划署在中国开展了一些扶贫开发项目和研究项目。欧盟、英国政府、荷兰政府、日本政府、德国技术合作公司、亚洲开发银行、福特基金会、日本凯尔、日本协力银行、世界宣明会、香港乐施会等也都在中国开展了扶贫开发项目,并取得了很好的成效。