中国的农村扶贫开发


五、二十一世纪初的农村扶贫开发 


  

  缓解和消除贫困仍然是中国今后一项长期的历史任务。为加快解决在一定程度和特定地区仍然存在的贫困问题,中国于2001年5月召开中央扶贫开发工作会议,对二十一世纪前十年中国的农村扶贫开发工作进行了全面部署。这次会议后,中国政府正式颁布《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》,提出了今后十年中国农村扶贫开发的目标任务、指导思想和方针政策。《中国农村扶贫开发纲要》是继《国家八七扶贫攻坚计划》之后,又一个指导中国农村扶贫开发工作的纲领性文件。

  二十一世纪初中国的农村扶贫开发,既面临难得的历史机遇,也面临严峻挑战和尖锐问题。

  有利条件

  二十一世纪初中国的扶贫开发存在着许多有利条件,而且一些条件较之过去更为有利。中国各级政府高度重视,社会各界大力支持,贫困地区广大干部群众团结奋斗,这是保障扶贫开发不断取得新成就的最重要的条件。就客观环境而言,有以下有利因素:

  ——扶贫开发已有一个较好的基础。经过20多年的努力,中国的贫困人口已基本解决了温饱问题,贫困地区的生产生活条件已经有了较大幅度的改善,抵御自然灾害的能力明显增强,具有了一定的发展能力;在过去扶贫开发的实践中,已创造和积累了很多成功经验,并探索出了一些行之有效的做法。这些都有助于使今后的扶贫开发迈上新的台阶。

  ——未来经济的持续增长将加快扶贫开发的进程。实践证明,经济增长是解决贫困问题的关键。根据测算,二十世纪九十年代中国贫困人口减少与经济增长的弹性系数为-0.8,即GDP每增长一个百分点,农村贫困人口可减少0.8%。根据国家经济发展计划,今后五年,中国经济预计年增长7%。经济的稳步增长将扩大劳动力需求,有利于贫困地区劳动力的就业,从而改善人民的生活水平。同时,随着综合国力的不断增强,国家可以投入更多的力量促进贫困地区开发建设,为贫困地区发展提供坚实的物质基础。

  ——经济结构调整有助于贫困地区的发展。在国内外市场竞争日趋激烈的情况下,中国正在大力调整和优化产业结构。发达地区一方面加快产业升级,大力发展资本技术密集型产业,另一方面,为了提高产业竞争力,还将一些劳动密集型产业项目向欠发达地区转移。中国的贫困地区大多地处中西部,资源相对丰富,劳动力成本低,具有承接这种结构梯度转移的区位优势。西部地区完全有可能引进资本和技术,接受外来产业转移,提高贫困地区在区域产业分工中的地位,从而加快本地区的产业结构转换和经济发展。

  ——西部大开发战略的实施有利于扶贫。中国正在实施的西部大开发战略,对进一步降低贫困发生率将产生深远的影响。西部大开发的重点是进一步加快基础设施建设,特别是加强水利、交通、通讯等基础设施建设,切实加强生态环境保护和建设。"十五"计划期间(2001-2005年),将有一大批工程在西部开工建设。此外,国家还制定了增加西部地区利用外资的比例、增发特别国债主要用于西部开发等许多有利于西部发展的优惠政策。一系列大工程的建设和优惠政策的实施,将为改变西部贫困地区的落后面貌打好基础。

  ——对外开放的进一步扩大将为贫困地区带来新的发展机遇。中国加入世界贸易组织后,贫困地区的市场将会进一步扩大和开放,有利于这些地区发展有优势的劳动和资源密集型产业,增加劳动力就业。尽管加入世界贸易组织可能使贫困地区现有产业受到冲击,但从长远看,有利于贫困地区劳动力转移和劳动密集型产品的出口。

  难点与问题

  二十一世纪初中国扶贫开发面临的难点和比较突出的问题是:第一,虽然贫困人口的收入水平明显提高,但目前中国扶贫的标准是低水平的。第二,由于受自然条件恶劣、社会保障系统薄弱和自身综合能力差等因素的掣肘,目前已经解决温饱问题的贫困人口还存在很大的脆弱性,容易重新返回到贫困状态。第三,尽管扶贫开发已使广大农村贫困地区的贫穷落后状况明显改变,但贫困农户的基本生产生活条件还没有质的变化,贫困地区社会、经济、文化落后的状况还没有根本改观。第四,由于中国人口基数很大,在今后相当长的一个时期将面临就业压力,这必然会影响到贫困人口的就业,使很多本来能够奏效的扶贫措施难以发挥出应有的作用。第五,尚未解决温饱的贫困人口一般都生活在自然条件恶劣、社会发展程度低和社会服务水平差的地区,这些地区投入与产出效益的反差较大。

  对象和目标

  中国政府将坚持把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象。这些贫困人口虽然数量不多,但解决的难度很大。同时,还要帮助初步解决温饱问题的贫困人口实现稳定脱贫。由于生产生活条件尚未根本改变,抗御自然灾害的能力不强,一遇自然灾害,这部分人极易返贫。要在实现稳定脱贫的基础上,进一步推动这部分人发展,走向富裕。

  2001年至2010年中国扶贫开发的总体目标是:尽快解决极少数贫困人口温饱问题,进一步改善贫困地区的基本生产生活条件,巩固温饱成果,提高贫困人口的生活质量和综合素质,加强贫困乡村的基础设施建设,改善生态环境,逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状况,为达到小康水平创造条件。

  中国政府将按照集中连片的原则,把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为2001年至2010年扶贫开发的重点,并确定扶贫开发工作重点县,集中财力、物力和人力,实行统筹规划,分年实施,分类指导,综合治理。

  措施和途径

  2001年至2010年中国农村扶贫开发的任务,将主要通过如下措施和途径实现:

  ——继续重点支持发展种养业。集中力量帮助贫困群众发展有特色、有市场的种养业项目。以增加贫困人口的收入为中心,依靠科技进步,着力优化品种、提高质量、增加效益。以有利于改善生态环境为原则,加强生态环境的保护和建设,实现可持续发展。以市场为导向,选准产品和项目,搞好信息、技术、销售服务,确保增产增收。

  ——积极推进农业产业化经营。按照产业化发展方向和要求,对具有资源优势和市场需求的农产品生产,进行连片规划建设,形成有特色的区域性主导产业。积极发展"公司加农户"和订单农业。引导和鼓励具有市场开拓能力的大中型农产品加工企业到贫困地区建立原料生产基地,为贫困农户提供产前、产中、产后系列化服务,形成贸工农一体化、产供销一条龙的产业化经营。

  ——增加财政扶贫资金和扶贫贷款。国家将进一步扩大以工代赈规模,根据贫困地区财政困难的实际情况,加大财政转移支付力度,并对财政扶贫资金实行专户管理。增加扶贫贷款,支持能够带动贫困人口增加收入的种养业、劳动密集型企业、农产品加工企业、市场流通企业的发展,以及基础设施建设项目,并积极稳妥地推广扶贫到户的小额信贷,支持贫困农户发展生产。

  ——改善贫困地区的基本生产生活条件。以贫困乡、村为单位,加强基本农田、基础设施、环境改造和公共服务设施建设。到2010年,在国家重点扶持的贫困区域内,基本解决人畜饮水困难,力争做到绝大多数行政村通电、通路、通邮、通电话、通广播电视;做到大多数贫困乡有卫生院、贫困村有卫生室,基本控制影响贫困地区群众生活生产的主要地方病。

  ——提高贫困地区群众的科技文化素质。实行农科教结合,普通教育、职业教育、成人教育统筹,有针对性地通过各类职业技术学校和各种不同类型的短期培训,增强农民掌握先进实用技术的能力。确保在贫困地区实现九年义务教育,进一步提高适龄儿童入学率。移风易俗,倡导科学文明的生活方式。

  ——鼓励多种所有制经济组织参与扶贫开发。中国政府将创造良好的政策环境和投资环境,吸引多种所有制经济组织参与贫困地区的经济发展。对于适应市场需要,能够提高产业层次、带动千家万户增加收入的农产品加工企业,能够发挥贫困地区资源优势并改善生态环境的资源开发型企业,能够安排贫困地区剩余劳动力就业的劳动密集型企业,能够帮助贫困群众解决市场流通问题的企业,国家都给予必要的支持。

  ——注重动员全社会帮助贫困地区的开发建设。除了政府动用资源进行扶贫外,国家将进一步动员社会各界参与扶贫,增加社会扶贫的资源。根据扶贫开发规划,继续做好东部沿海发达地区对口帮扶西部贫困地区的东西扶贫协作工作,进一步扩大协作规模,增强帮扶力度。鼓励和引导各种层次、不同形式的民间交流与合作,特别是企业间的相互合作和共同发展。发挥社会各界在扶贫开发中的重要作用,并积极创造条件,引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目。

  ——推动扶贫开发领域的国际交流与合作。继续争取国际组织和发达国家向中国提供援助性扶贫项目。为保证这类项目的顺利执行,国家将适当增加相应配套资金比例,对地方财政确有困难的可以全额配套。根据贫困地区的特点,采取有针对性的措施,加强对国外援助性扶贫项目的管理。努力提高国外援贷款项目的经济效益,增强还贷能力。加强与国际组织在扶贫开发领域里的交流,借鉴国际社会在扶贫开发方面创造的成功经验和行之有效的方式、方法,进一步提高中国扶贫开发的工作水平和整体效益。

  ——推进扶贫开发的规范化建设。切实落实扶贫工作责任制,坚持省负总责,县抓落实,工作到村,扶贫到户。加强贫困地区的干部队伍建设和基层民主政权建设,不断提高基层干部和基层组织带领群众脱贫致富的能力。加强扶贫资金的审计和扶贫开发统计监测工作,形成制度,长期坚持。稳定扶贫开发工作机构,增强扶贫开发的组织领导和协调管理能力。随着贫困地区扶贫开发的不断深入,中国的扶贫开发工作将进一步制度化、规范化,逐步纳入法制轨道。

  中国是一个发展中国家,消除贫困任重道远。基本解决农村贫困人口的温饱问题只是完成这一历史任务的阶段性成果。在此基础上使贫困地区的人民生活实现小康,进而过上比较宽裕的生活,需要一个长期的奋斗过程。随着中国改革开放和现代化建设事业的发展,随着中国综合国力的不断增强,中国的农村扶贫开发必将取得新的成绩。