中国的少数民族政策及其实践


四、促进各民族共同发展
  
  

  中华人民共和国成立前,农牧业是中国少数民族地区的主要产业,发展十分缓慢,一些地区仍停留在“刀耕火种”的原始农业生产方式,部分地区铁制农具尚未得到使用,水利设施更是缺少。1949年,少数民族地区平均粮食亩产只有75公斤,全国少数民族地区农业总产值仅31.2亿元。中华人民共和国成立前,少数民族地区几乎没有现代工业。1949年,全国少数民族地区工业总产值仅有5.4亿元。交通、邮电和通讯事业也处在十分落后的状态,运输主要靠兽驮人背,汽车和公路极少,不少地区一封书信要走上一个月甚至更长时间,许多人没有见过汽车和电话,西藏没有一公里公路。

  中华人民共和国成立后,国家尽一切努力,促进各民族的共同发展与进步。国家根据民族地区的实际情况,制定和采取了一系列特殊的政策和措施,帮助、扶持民族地区发展经济,并动员和组织汉族发达地区支援民族地区。《中华人民共和国民族区域自治法》中,有十三条规定了上级国家机关帮助民族自治地方发展的义务。国家在制定国民经济和社会发展计划时,有计划、有意识地在少数民族地区安排一些重点工程,调整少数民族地区单一的经济结构,发展多种产业,提高综合经济实力。特别是随着近年来中国改革开放的不断深入发展,国家加大了对少数民族地区的投资力度,加快了少数民族地区对外开放的步伐,使少数民族地区的经济发展呈现新的活力。

加强少数民族地区基础设施建设,促进基础产业发展

  从“一五”计划(1953—1957年)开始,国家即在内蒙古、新疆、宁夏等民族地区安排了一批重点建设项目,如内蒙古包头钢铁基地、宁夏的青铜峡水电站、新疆的石油勘探和内蒙古兴安岭林区的开发等。仅在五六十年代,国家就在少数民族地区建设了四川至西藏、青海至西藏、新疆至西藏等公路干线,建设了包头至兰州、兰州至西宁、兰州至乌鲁木齐、贵阳至昆明、成都至昆明、成都至贵阳、长沙至贵阳等通往西北、西南少数民族地区的主要铁路干线。国家先后在少数民族地区建设了一大批大中型工业企业,仅在五个民族自治区和云南、贵州、青海三省少数民族聚居地就建设了1400多家。

  国家对少数民族地区的基础设施建设和基础产业发展十分关注,近年来优先在少数民族较为集中的中西部地区安排水利、电力、交通、环境保护和资源开发项目,并实行投资倾斜,引导外资更多地投向中西部地区。1998年,国家增加的财政投资用于中西部地区的占62%,中央财政用于中西部地区固定资产投资增长31.2%,高出东部地区14.9个百分点,创新中国成立以来最高水平。这些政策和措施有力地促进了少数民族地区的经济发展(见表三)。据统计,1998年少数民族自治地方铁路营业里程达1.73万公里,是1952年的4.6倍;公路通车里程达37.41万公里,是1952年的14.4倍;邮路及农村投递总长度113.54万公里,是1952年的8.6倍。

  表三:1998年与1952年少数民族自治地方主要工业发展对比

项目\年份

1952年

1998年

工业总产值(亿元) 5.4 5313.0
生铁产量(万吨) 0.90 701.73
钢产量(万吨) 0.06 632.80
原煤产量(万吨) 178.0 17568.6
原油产量(万吨) 5.20 2047.24
发电量(亿千瓦小时) 0.8 1323.1


  近年来,在国家的大力帮助下,新疆陆续建成了乌鲁木齐石化总厂、独山子石化总厂乙烯工程等一批技术先进的现代化大中型工业项目和南疆铁路、塔城机场、吐鲁番—乌鲁木齐—大黄山高等级公路等一批大型交通设施。据统计,在1978年至1997年的20年间,新疆建成投产项目5万多个,其中大中型项目64个,形成固定资产1900多亿元。这些投资使新疆的水利、交通、邮电等基础设施环境有了很大改善。新疆现已成为全国第四大产油及加工区,是全国重要的棉、毛纺业基地和毛皮加工基地⑨。

  中央政府对西藏的基础设施建设和基础产业发展给予了特殊的支持。1984年,中央组织九省市的人力、物力,用一年多的时间,在西藏援助修建了包括能源、交通、建材、市政建设等43项工程,投资达4.8亿元。1994年,中央政府又决定由中央和全国其他省市无偿援助西藏建设62项工程,总投资超过40亿元,现已有60项竣工。1997年,国家投资20.14亿元的羊卓雍湖抽水蓄能电站竣工、发电。据统计,从五十年代到1998年,中央政府共向西藏投入400多亿元,并调动了大量物资进藏。中央政府和其他省市的援助,极大地改善了西藏的基础设施和基础工业建设,如今西藏已拥有电力、采矿、建材、森工、毛纺、印刷、食品等现代工业。

发展少数民族地区农牧业经济

  中华人民共和国成立后,从中央到地方的各级政府积极领导少数民族农牧民开展农田基本建设和草原基本建设,采取各种措施发展农村经济,提高农业生产水平。政府通过无偿发放农具、发放生产资金、减免农牧业税、发放无息或低息贷款等措施,扶持少数民族地区农村经济的发展,取得了显著成就(见表四)。1998年,少数民族自治地方农民人均纯收入达1633.11元,是1980年的21.5倍

  表四:1998年与1952年少数民族自治地方主要农牧业发展对比

项目\年份

1952年

1998年

农业总产值(亿元)
31.2
3210.5
粮食产量(万吨)
1581.50
7295.43
大牲畜总数(万头)
2439.2
5564.7


  八十年代初,中央政府对西藏确定了“土地归户使用、自主经营”和“牲畜归户、私有私养、自主经营”的两个长期不变政策,并对农民实行“免征免税”的优惠政策,从而极大地调动了占西藏人口80%以上的农牧民的生产积极性,农业生产连年丰收。1998年西藏全区粮食总产量达85万吨,比1959年增长4.6倍。为进一步改善西藏农牧业生产条件,国家在九十年代投资20多亿元,综合开发治理雅鲁藏布江、拉萨河、年楚河“一江两河”流域的农业基础设施,整个项目计划修建40项工程,项目完成后,受益耕地约占西藏现有耕地面积的45.6%。在国家的支持下,宁夏1989年以来在河套灌区先后完成了第一、二期农业综合开发,开垦荒地4万公顷,改造中低产田10万多公顷,新增粮食生产能力近4亿公斤⑩。为帮助民族乡的发展,1993年中国政府制定了《民族乡行政工作条例》,规定上级政府应在财政、金融、税收、基础设施建设等方面采取特殊政策和措施支持民族乡发展经济。在“八五”期间(1991—1995年),政府每年设立1亿元贴息贷款,用于扶持少数民族地区发展乡镇企业。

加大少数民族地区改革开放力度

  中国自七十年代末实行改革开放政策以来,少数民族地区同全国其他地区一样,按照建立社会主义市场经济体制的改革目标,实施了农村、国企、财税、金融、投资、外贸、流通、社会保障、住房等方面的一系列改革,经济体制和运行机制发生了根本性的变化,国民经济的市场化和社会化程度明显提高。同时,随着国家全方位、多层次、宽领域对外开放格局的形成,少数民族地区发挥各自的沿海、沿江、沿边特点,积极发展边贸和对外经济技术合作,对外开放进入新的阶段,在全国对外开放总体格局中的地位和作用也日益突出。

  七十年代末以来,国家在保留对民族地区的财政补贴并设立发展基金等多项优惠政策的同时,鼓励少数民族地区从本地的实际出发,积极开展外引内联,发展边境贸易,支持少数民族地区通过积极稳妥的改革,推动社会经济结构的调整,增强自我发展能力。

  1987年,国家确定,在边疆少数民族地区选择一些条件较好的地方,借鉴国际上设立内陆开发区和边境自由贸易区的做法,加快对外开放步伐。为活跃沿边地区的经济,富裕边民,促进与周边国家的经贸合作,1992年国家决定进一步开放内蒙古自治区的满洲里、二连浩特,吉林省的珲春,新疆维吾尔自治区的伊宁、博乐、塔城,广西壮族自治区的凭祥、东兴等少数民族较为集中的内陆边境城市。1993年,国家选择了呼伦贝尔盟、乌海市、延边朝鲜族自治州、黔东南苗族侗族自治州、临夏回族自治州、格尔木市、伊犁哈萨克自治州等七个民族地区作为改革开放的试点。

  八十年代后,广西壮族自治区的北海市被国家列为14个沿海开放城市之一,还有一市五县列为国家沿海经济开放区;乌鲁木齐市、南宁市、昆明市、呼和浩特市、银川市、西宁市、贵阳市等少数民族自治区首府和少数民族较多的省的省会城市被国家列为内陆开放城市;国家还先后批准了桂林市、南宁市、乌鲁木齐市、包头市四个民族地区大中城市建立高新技术产业开发区。

  目前,新疆已同世界上70多个国家和地区建立了稳定的经贸关系。1992年至1997年,新疆进出口贸易总额达69.9亿美元,年均增长21.1%。新疆六个开放城市和经济技术开发区、边境经济合作区各方面的建设和招商引资都取得重大成果。新疆已开通15个开放口岸,兰新铁路复线和第二座亚欧大陆桥的贯通,使一个现代化的西北国际大通道初步形成。

  广西对外开放以来,外来投资不断增长。“八五”时期(1991—1995年)实际利用外资(含外国政府贷款)32.4亿美元,比“七五”期间(1986—1990年)增长5.6倍。至1997年末,广西累计批准外资项目8505个,合同外资金额137.9亿美元,实际利用外资67.1亿美元。目前,到广西投资的国家和地区已达30多个⑾。

对少数民族地区实行优惠的财政政策

 国家财政从1955年起就设立“民族地区补助费”,1964年又设立“民族地区机动金”,并采取提高民族地区财政预备费的设置比例等优惠财政政策,帮助少数民族地区发展经济和提高人民生活水平。据统计,仅上述三项优惠政策,到1998年国家就对少数民族地区累计补助达168亿元。1980年,中央财政又对五个民族自治区及贵州、云南、青海三个少数民族比较集中的省实行定额补助制度,上述三项优惠政策也计入定额补助中继续予以保留。从1980年到1998年,少数民族自治地区获中央财政定额补助1400多亿元。1980年,国家设立支援经济不发达地区发展资金,其中很大一部分用于少数民族地区。1986年,国家设扶贫贴息贷款和以工代赈资金,其中很大一部分用于少数民族地区。1994年,国家实施“分税制”财政管理体制改革,原有对少数民族地区的补助和专项拨款政策全都保持下来。国家在1995年开始实行的过渡期转移支付办法中,对西藏等五个自治区和云南、贵州、青海以及其他省的少数民族自治州专门增设了政策性转移支付内容,对少数民族地区实行政策性倾斜,政策性转移支付额随国家财力的增长不断增加。1998年,中央对五个民族自治区和少数民族较为集中的贵州、云南、青海省的一般性转移支付额近29亿元,占全国转移支付总额的48%。

鼓励少数民族地区发展贸易,照顾少数民族用品生产

  国家对民族贸易实行优惠政策,扶持其发展,如1963年开始实行利润留成照顾、自有资金照顾和价格补贴照顾的“三项照顾”政策等。为尊重少数民族的风俗习惯和宗教信仰,适应和满足各少数民族生产生活特殊用品的需要,国家不仅确定了涉及服装、鞋帽、家具、绸缎、食品、生产工具、手工艺品、装饰用品、乐器等16个大类、4000余个民族用品品种,而且还采取建立专门生产基地、优先保证生产资金和原材料供应、减免税收、低息贷款、运费补贴等优惠政策。

  1991年以来,国家结合改革开放的新形势,对民族贸易和民族用品生产的优惠政策进行相应调整。“八五”期间(1991—1995年),国家对426个民族贸易县的商业、供销、医药企业和2300多家民族用品定点生产企业在信贷、投资、税收和商品供应等方面给予优惠照顾,并设立专项贴息贷款用于民族贸易网点建设和民族用品定点生产企业的技术改造。1997年6月,国家出台了新的民族贸易和民族用品生产的优惠政策,其中包括在“九五”期间(1996—2000年)每年由中国人民银行安排1亿元贴息贷款用于民族贸易网点建设和民族用品定点生产企业的技术改造,对县以下(不含县)国有民族贸易企业和基层供销社免征增值税等。

扶持少数民族贫困地区摆脱贫困

  中华人民共和国成立以来,尽管少数民族人民的生活有了很大改善,但由于自然地理的制约,以及社会发展程度低、生产条件差、科技和文化知识不够普及等原因,少数民族较为集中的西部地区与东部沿海地区比较,发展相对落后,有些少数民族地区生产和生活条件还相当困难,还有部分少数民族人民的温饱问题尚未得到解决。中国自八十年代中期大规模地开展有组织有计划的扶贫工作以来,少数民族和民族地区始终是国家重点扶持对象。

  在十多年的扶贫开发过程中,少数民族贫困地区除享受其他贫困地区扶贫开发的优惠政策外,还享受国家制定的一系列特殊政策:(一)放宽标准,扩大对少数民族地区的扶持范围。1986年首次确定国家重点贫困县时,将少数民族自治县列为重点贫困县的标准从全国统一的1985年人均收入低于150元放宽到200元,对牧区和民族地区的一些困难县放宽到300元。当时确定的331个国家重点扶持贫困县中有少数民族贫困县141个,占总数的42.6%。1994年开始实施《国家八七扶贫攻坚计划》时,重新调整了国家重点扶贫县对象,在确定的592个国家重点扶持贫困县中有257个少数民族县,占总数的43.4%。(二)在扶贫资金和物资的分配上重点向少数民族贫困县倾斜。国家在分配扶贫资金和物资时将五个民族自治区全部视同西部省区,予以重点扶持。部分省区在分配扶贫资金时专门切出一部分资金用于扶持少数民族贫困县。据不完全统计,1996年至1998年国家共向257个少数民族贫困县投入中央扶贫资金169.5亿元,占扶贫资金总数的45%。(三)对少数民族贫困地区安排专项扶贫资金。从1983年到2002年,中央政府每年拨出2亿元专款用于甘肃和宁夏少数民族比较集中的“三西”(甘肃省的定西 、河西地区和宁夏回族自治区的西海固地区)干旱地区的农业建设。从1990年起,国家专门设立了“少数民族贫困地区温饱基金”,重点扶持全国143个少数民族贫困县。(四)积极开展同国际组织在少数民族贫困地区扶贫开发的合作。1995年以来,世界银行在中国实施了三期扶贫项目,贷款规模总计6.1亿美元,覆盖了广西、内蒙古、宁夏及其他省区的43个少数民族贫困县。(五)组织东部省、市同少数民族地区开展扶贫协作。1996年,中央政府决定组织九个沿海发达省、直辖市和四个计划单列市对口帮助西部十个贫困省、自治区,三年来共捐款捐物10.4亿元,实施合作项目2074个,投资近40亿元。

  通过十多年的扶贫开发,中国少数民族地区人民的生产和生活条件得到了明显改善。从1995年到1998年,257个少数民族贫困县解决了1092万人、1514万头牲畜饮水问题,五个民族自治区贫困人口从835万人下降到473万人,贫困发生率由12.4%下降到6.9%,贫困县农民人均纯收入从833元增加到1395元。同时,少数民族地区基础设施建设进一步加快。1995年到1998年,新修基本农田1000多万亩,修建公路6.9万公里,架设输变电线路11.7万公里。

对少数民族实行宽于汉族的生育政策

  为提高少数民族人口素质,加快民族自治地方的经济社会发展,中国各民族自治地方的人民代表大会,根据国家有关少数民族也要实行计划生育的精神,制定了本地区少数民族的计划生育政策。其生育政策宽于汉族的生育政策,一般规定,少数民族家庭可以生育两个或三个孩子;边境地区和自然环境恶劣的地区、人口特别稀少的少数民族可以生育三个以上的孩子;西藏自治区的藏族农牧民可以不受限制地生育子女。这使得少数民族人口的增长速度高于全国平均水平。1953年全国第一次人口普查时,新疆的少数民族人口为454万人,1990年全国第四次人口普查时,新疆的少数民族人口增至946万人,到1998年,新疆的少数民族人口达到1046.01万人,占新疆总人口的62%。1952年,以达赖为首的西藏地方政府向中央政府申报的西藏人口为100万人,到1998年,西藏人口已增至252万人,仅藏族人口就增加了120万人。目前,藏族人口约占全自治区总人口的94%。支持和帮助少数民族地区发展教育。

  民族教育是中国教育事业的重要组成部分。发展民族教育,对于提高少数民族人口素质,促进少数民族地区的经济文化发展,有着重要意义。国家根据现代化建设的需要和发展教育事业的方针政策,坚持从少数民族的特点和民族地区的实际出发,积极支持和帮助少数民族发展教育事业。

  国家采取了许多政策和措施支持少数民族教育事业的发展,如赋予和尊重少数民族自治地方自主发展民族教育的权利,重视民族语文教学和双语教学,加强少数民族师资队伍建设,在经费上给予特殊照顾,举办民族院校和民族班,实行定向招生,积极开展内地省市对少数民族地区教育的对口支援,全国支援西藏教育事业等。

  国家对贫困地区特别是少数民族贫困地区的普及义务教育给予重点扶持。1993年,国家有关部门提出了经济、教育比较发达的省、直辖市与国家重点扶持的143个少数民族贫困县开展教育对口支援协作的意见,明确了协作关系和教育扶贫的主要任务。国家教育部和财政部联合组织实施了国家贫困地区义务教育工程。按照工程规划,在1995—2000年间,中央财政将投入39亿元,加上地方配套资金将超过100亿元。这项工程的启动,对推动少数民族贫困地区的普及义务教育有着重要作用。国家鼓励通过建立“希望工程”等形式资助民族地区发展基础教育,如1995年湖南湘西土家族苗族自治州通过“希望工程”建成了136所希望小学,解决了数万少数民族贫困儿童的失学问题。

  国家兴办了一批民族院校。截至1998年,国家独立设置的民族院校有民族大学和民族学院12所、民族师范学校59所、民族职业中学158所、民族中学3536所、民族小学20906所。民族院校先后开设了一些民族预科班,在其他的一些高等学校、中等专业学校和成人高等学校也相继举办了相当数量的少数民族预科班。1998年,全国举办民族预科班的高等院校达80余所,当年计划招生7142名。预科教育对提高少数民族学生的文化基础知识,使更多的少数民族学生升入高、中等专业学校学习起了很大的作用,它已成为主要为少数民族学生举办的独具特色的办学形式。